Direkte Demokratie ist ein wirksames Mittel gegen Machtmissbrauch

Mehr Demokratie (MD) hat vieles bewirkt, ist inzwischen eine Institution geworden und besitzt damit auch schon eine eigene Geschichte. Heute können die Bürger in allen 16 Bundesländern Sachentscheidungen an sich ziehen und selbst treffen. Dazu hat MD ganz wesentlich beigetragen. Besonders in Erinnerung ist mir die Einführung kommunaler Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Bayern durch ein von MD initiiertes, landesweites Volksgesetzgebungsverfahren. Das strahlte aus, so dass nunmehr die Bürger auch in den anderen Ländern auch kommunale Entscheidungen in die eigene Hand nehmen können, eine Möglichkeit, die es lange nur in Baden-Württemberg gegeben hatte.

Seit einiger Zeit entfaltet MD auch auf Europaebene beachtliche Initiativen. Ich will mich hier aber nicht in einer bloßen Lobesarie ergehen. Das werden in dieser Festschrift sicher andere zur Genüge und mit gutem Recht tun. Vielmehr möchte ich Themenfelder und methodische Ansätze benennen, in denen sich, wie ich glaube, die Möglichkeit zusätzlicher und noch verstärkter Aktivitäten von MD auftut.

MD sollte sich neben unmittelbaren Sachentscheidungen meines Erachtens noch stärker für die Durchsetzung von Direktwahlen einsetzen. Dabei geht es etwa um die Direktwahl von Ministerpräsidenten ¹ und Bundespräsidenten.²

Es geht aber auch um die Herstellung der wirklichen Direktwahl von Parlamentsabgeordneten, die derzeit, obwohl von den Bundes- und Landesverfassungen sowie vom Europarecht gefordert, in Wahrheit meist gar nicht besteht. Vielmehr bestimmen die Parteien ganz überwiegend, wer ins Parlament kommt und lassen den Bürgern keine Wahl. Wen die Parteien auf sichere Listenplätze platzieren oder in sicheren Wahlkreisen aufstellen, der ist lange vor dem eigentlichen Wahltermin bereits gewählt, nur eben nicht von den Bürgern. Ich habe dies an anderen Stellen ausführlich dargestellt, ³ zuletzt in meinem neuen Buch "Die Deutschlandakte"⁴. MD sollte deshalb sein internes Selbstverständnis auch ausdrücklich erweitern und unter direkter Demokratie im weiteren Sinne auch die Direktwahl gewisser Amtsträger und der Abgeordneten selbst verstehen. Einige Ansätze in diese Richtung sind bereits gemacht, zum Beispiel bei der Durchsetzung eines bürgernahen Wahlrechts in Hamburg und beim Kampf um ein besseres Landes- und Kommunalwahlrecht in Berlin und Nordrhein-Westfalen.

In Hamburg hat sich auch die funktionale Verknüpfung zwischen direktdemokratischen Sachentscheidungen und Direktwahlen gezeigt: Das bessere Wahlrecht ließ sich - gegen den Widerstand der Parlamentsmehrheit - nur durch Volksbegehren und Volksentscheid durchsetzen. Eine ganz ähnliche Erfahrung haben wir bei der Einführung der Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten nach süddeutschem Vorbild gemacht. Auch sie konnte nur durch Volksentscheid durchgesetzt werden. In Hessen stimmten dafür 82 Prozent, so dass in anderen Ländern das glaubwürdige Drohen mit direkter Demokratie bereits ausreichte, um widerstrebende Parlamentsmehrheiten auf Kurs zu bringen; so z. B. in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und im Saarland.⁵

MD sollte sich auch sehr viel intensiver mit den Mängeln unserer real existierenden Demokratie befassen, zum Beispiel mit Kartellbildungen ⁶ der politischen Klasse⁷, die die Wähler erst recht entmachten und die bei Entscheidungen über die Finanzierung von Parteien, die Versorgung von Abgeordneten und bei der Blockade von Verbesserungen des Wahlrechts besonders deutlich werden. Und die von der politischen Klasse im eigenen Interesse verbogenen Institutionen bewirken organisierte politische Unverantwortlichkeit⁸.

Die Vorzüge direkt-demokratischer Sachentscheidungen ergeben sich ja nicht zuletzt aus einem Vergleich: Je größer die Mängel der bestehenden Repräsentativverfassung, desto notwendiger erscheint ceteris paribus ihre Ergänzung durch Elemente direkter Demokratie. Deshalb kommt man meines Erachtens nicht ohne eine durchgreifende Analyse unseres politischen Systems aus, die auch vor massiver Kritik nicht zurückschreckt.⁹

Jedenfalls würde das die Plausibilität und Durchsetzungskraft der Forderungen von MD weiter erhöhen. Ein fruchtbares Thema für MD könnte auch die Demokratisierung des Klagerechts zu den Gerichten sein. Derzeit wird dem Bürger das Recht vorenthalten, selbst gegen offensichtlich verfassungswidrige Regelungen und Praktiken im Kernbereich der Demokratie gerichtlich vorzugehen.

Zu Klagen sind nur Angehörige der politischen Klasse zugelassen, die meist für die Mängel mitverantwortlich sind und deshalb nicht dagegen vorgehen. Somit haben wir die Situation, dass die, die klagen wollen, nicht können, und die, die klagen könnten, nicht wollen. Dieses Dilemma hat prozessgeschichtliche Wurzeln, die heute weitgehend entfallen sind. In wichtigen Bereichen sollte deshalb ein Klagerecht für den Bürger, den civis ex populo, geschaffen werden ¹⁰.

Auch der theoretischen Fundierung ihrer Forderungen sollte MD noch mehr Aufmerksamkeit schenken. Dazu drei Beispiele: Versteht man Demokratie - entsprechend der Lincolnschen Formel - als Regierung durch und für das Volk, bietet das Volkgesetzgebungsverfahren, bei dem der Bürger selbst über die Sache mitentscheidet, zweifellos mehr Regierung durch das Volk, als wenn Repräsentanten für ihn entscheiden. Diese Erkenntnis verschiebt in öffentlichen und rechtlichen Auseinandersetzungen die Beweislast zugunsten direkter Demokratie. Und das bedeutet eine ganze Menge: Wer dagegen ist, muss nun nämlich nachweisen, dass direkte Demokratie zu schlechteren Ergebnissen führt, also zu einem Weniger an Regierung für das Volk. Gelingt das nicht, spricht alles für direkte Demokratie. Damit ist der Grundsatz "Im Zweifel für direkte Demokratie" etabliert ¹¹.

Auch für die immer noch ausstehende Einführung von Volksbegehren und Volksentscheiden auf Bundesebene ließe sich ein zusätzlicher argumentativer Schub gewinnen. Man muss "nur" den meines Erachtens bestechenden Gedanken aufgreifen, dass die von demokratischen Verfassungen postulierte Volkssouveränität in unserem Lande in Wahrheit gar nicht besteht¹², die aber durch direkte Demokratie annäherungsweise hergestellt werden könnte¹³. Hinzu kommt die Erkenntnis, dass die politische Klasse über das Wahlrecht, über Parteienfinanzierung und Politikerbesoldung, über die Größe der Parlamente und über andere Regeln des Machterwerbs in eigener Sache entscheidet und in hohem Maße befangen ist. Das Volk ist deshalb - bei Entscheidungen über Regeln des Machterwerbs liegt das auf der Hand ¹⁴ - der besse-

re Schiedsrichter. Um die politische Klasse an Missbräuchen zu hindern, ist direkte Demokratie erst recht unerlässlich. Aufschlussreich ist, dass auch Staatsrechtslehrer, die ansonsten wenig von direkter Demokratie halten (wie z.B. Ernst-Wolfgang Böckenförde ¹⁵, Peter Lerche ¹⁶ und Klaus Vogel ¹⁷), direkte Demokratie als einziges wirksames "Gegengift" gegen Machtmissbrauch der Parteien durchaus in Betracht ziehen. Hier wäre also ein Einstieg, um noch breitere Akzeptanz

für die Anliegen von MD auch in der Wissenschaft zu gewinnen. Die Themen werden MD also auch in den nächsten 20 Jahren nicht ausgehen.

Hans Herbert von Arnim

Professor an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

---

1 Jan Backmann, Direktwahl der Ministerpräsidenten - Als Kern einer Reform der Landesverfassungen, 2006; von Arnim, Staat ohne Diener, 1993, S. 323 ff.; ders., Systemwechsel durch Direktwahl des Ministerpräsidenten, in: Arthur Benz/Heinrich Siedentopf/Karl-Peter Sommermann (Hrsg,.), Institutionen in Regierung und Verwaltung, Festschrift für Klaus König zum 70. Geburtstag, 2004, S. 371 ff.

2 von Arnim, Die Deutschlandakte, 2008, S. 207 ff. Direkte Demokratie ist ein wirksames Mittel gegen Machtmissbrauch

3 von Arnim, Wählen wir unsere Abgeordnete unmittelbar?, Juristenzeitung 2002, S. 578 ff.

4 Siehe Fußnote 2.

5 von Arnim, Die politische Durchsetzung der Kommunalverfassungsreform der neunziger Jahre, Die Öffentliche Verwaltung 2002, S. 585 ff.

6 Richard S. Katz/Peter Mair, Changing Models of Party Organization and Party Democracy - The Emergence of the Cartel Party, Party Politics 1995, S. 5 ff.

7 Klaus von Beyme, Die politische Klasse im Parteienstaat, 1993; von Arnim, Fetter Bauch regiert nicht gern, 1997.

8 von Arnim, Das System, 2001.

9 von Arnim, Die Deutschlandakte, 2008, passim.

10 von Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, S. 303 ff.; ders., Das Europakomplott, 2006, S. 92 f.

11 von Arnim, Vom schönen Schein der Demokratie, 2000, S. 191 f.: "Mehrwert direktdemokratischer Entscheidungen".

12 von Arnim, Die Deutschlandakte, S. 15 ff.

13 Heidrun Abromeit, Volkssouveränität in komplexen Gesellschaften, in: Brunkhorst/Niesen (Hrsg.), Das Recht der Republik, 1999, S. 20 f.

14 Rudolf Wildenmann, Regeln der Machterwerbung, 1963, in: ders., Gutachten zur Frage der Subventionierung politischer Parteien aus öffentlichen Mitteln, 1968, S. 70 ff.; Michael Greven, Die Parteien in der politischen

Gesellschaft sowie eine Einleitung zur Diskussion über die "allgemeine Parteientheorie", in: Oskar Niedermayer/ Richard Stöß (Hrsg.), Stand und Perspektiven der Parteienforschung in Deutschland, 1993, S. 277 ff.

15 Ernst-Wolfgang Böckenförde, Mittelbare/repräsentative Demokratie als eigentliche Form der Demokratie, Festschrift für Kurt Eichenberger, 1982, S. 316 ff.

16 Peter Lerche, Grundfragen repräsentativer plebiszitärer Demokratie, in Huber/Mößle/Stock (Hrsg.), Zur Lage der parlamentarischen Demokratie, 1995, S. 186 f.

17 Klaus Vogel, Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Vortrag auf der katholischen Akademie in Bayern am 25.9.1992, Typoskript, S. 18.