Reform des Bundestagswahlrechts - eine Chronologie

Entgegen der Titulierung ging es um erstaunlich wenig Digitalisierung. So einigte sich die Kommission bspw. auf eine elektronische Stimmenabgabe bei Schlussabstimmungen, die den archaisch wirkenden Urnengang ablösen soll, von einer Digitalisierung könne hierbei aber kaum die Rede sein, so Prof. Dr. Friedrich Pukelsheim. Gegenüber einer wirklichen Digitalisierung der Stimmabgabe wurden soagr verfassungsrechtliche Bedenken geäußert aufgrund der Unverbindlichkeit der Stimmenabgabe. Ansgar Heveling (CDU) gibt zudem zu Protokoll, dass das archaische „Wuseln“ bei den Wahlurnen den Austausch unter den Abgeordneten fraktionsübergreifend fördert.

Dieses „Wuseln“ trägt aus Sicht vieler Kommissionsmitglieder zu einem anderen Problem bei, nämlich das gängige „Durchhalteritual“. An diesem Tag fand bspw. eine Plenarsitzung statt, die zum Stand der Sitzung bis drei Uhr Nachts dauern soll. Dies sei zwar durchaus ehrenwert, wie Prof. Dr. Friedrich Pukelsheim anmerkte, die Attraktivität des Bundestags leide darunter aber merklich. Eine elektronische Stimmenabgabe wäre ein kleiner Schritt, die Prozesse im Bundestag effizienter zu gestalten, wodurch die absolute Sitzungsdauer verkürzt wird. Sebastian Hartmann (SPD) schlägt zudem vor, dass man über mehr Sitzungswochen nachdenken müsse um die bestehenden zu entlasten.

Das Kernproblem bleibt jedoch bestehen: der Gesetzgebungsprozess im Bundestag hat sich in den letzten Jahren so beschleunigt, dass die Abgeordneten viel mehr in weniger Zeit leisten müssen. Eine externe Beratung durch Sachverständige, wie es bei der Kommissionsarbeit der Fall ist, ist in den meisten Gesetzgebungsprozessen nicht möglich, so Prof. Dr. Bernd Grzeszick. Auch die Abgeordnete leiden darunter, so wird die Arbeit im Bundestag durch solche Entwicklungen immer weniger familienfreundlicher. Die hybride Teilnahme an Ausschusssitzungen ist dagegen eine seit Corona bewährte Methode und könnte, wenn breitflächig angewandt, die nötige Entlastung ermöglichen. Momentan werden vor allem Frauen von dem „Durchhalteritual“ und der Arbeitslast abgeschreckt; eine Parität rückt damit in weite Ferne.

Zentraler Diskussionspunkt war in diesem Themenfeld die Einführung und Rolle von Bürgerräten. Zwar besteht, von Albrecht Glaser (AfD) abgesehen, allgemeiner Konsens, dass sie in ihrer beratenden Funktion eine nützliche Ergänzung zum bestehenden Parlamentarismus sind, über ihre genaue Ausgestaltung, sowie über weitreichenderen Forderungen ist man sich allerdings nicht einig gewesen. Hauptstreitpunkt war die Repräsentativität der Bürgerräte, die durch die Selbstselektion der Ausgewählten verzerrt wird. Der Sachverständige Prof. Dr. Christoph Möllers sprach den Bürgerräten jegliche demokratische Legitimation ab, da die Bevölkerung in der Zusammensetzung des Bürgerrats nicht beteiligt wurde. Verbindliche Beschlüsse seien deswegen aus seiner Sicht nicht möglich. Auf der Seite der Befürwortern von Bürgerräten wurde der konstruktive und konsensorierentierte Ansatz der Bürgerräte unterstrichen. Prof. Dr. Behnke forderte sogar die verbindlichen Bürgerratsinitiativen, damit sich der Bürgerrat aktiv in die Politik einbringen kann.

Neben Bürgerräten machte die Sachverständige Elke Ferner auf die Wahlkreisarbeit der Abgeordneten aufmerksam, die aus ihrer Sicht den wichtigsten Beitrag zur Einbindung der Bürgerin oder des Bürgers leiste. Albrecht Glaser (AfD), der in den Bürgerräten in erster Linie ein Manipulationsinstrument der Regierung sah, forderte die Volksabstimmung als Alternative und befürchtete sogar, dass Bürgerräte vor allem als Ersatz für die Volksabstimmung dienen. Prof. Dr. Behnke dagegen machte auf die Verlängerung der Legislaturperiode von vier auf fünf Jahre aufmerksam, dessen destruktive Folgen nicht durch die Schaffung von institutionalisierten Bürgerräten kompensiert werden können.

Ein paar Stunden vor der Kommissionssitzung wurde das Freihandelsabkommen CETA vom Bundestag ratifiziert. Hauptkritikpunkt waren dort unter anderem die „Gemeinsamen Ausschüsse“, die in Zukunft ohne Zustimmung des Bundestag Änderungen am Vertragstext vornehmen können. Das Argument der Selbstentmachtung schwingt in internationalen Verträgen oft mit, in denen die Bundesregierung oder die Europäische Kommission die zentrale Rolle übernimmt. In der Kommission hat sich schnell ein Konsens herauskristallisiert, dass der Bundestag ein mit der Bundesregierung und der Kommission zumindest gleichberechtigter Akteur sein muss. Hierbei sollen Beteiligungsgesetze wie das EUZBBG, das die Zusammenarbeit zwischen Bundesregierung und Bundestag regelt, auf andere internationale Verträge angewandt werden. Dafür bräuchte es nur den politischen Willen im Bundestag.

Bei diesem Thema geht es vor allem darum, wie die Wahl für die Bürger attraktiver gestaltet werden kann. Ziel ist es die Inklusion aller Bevölkerungsschichten und eine hohe Wahlbeteiligung zu erzielen. Andererseits darf dadurch die Wahl in Zeiten von Fake News und Wahlmanipulationen nicht an Glaubwürdigkeit verlieren. Die Digitalisierung der Wahl ist damit aus der Sicht vieler Sachverständigen noch nicht reif, allerdings schlägt Prof.  Vehrkamp vor, die Wahlunterlagen unterhalb der Stimmenabgabe zu digitalisieren (siehe vorherige Sitzung). Zusätzlich schlägt er noch zwei weitere Ansätze zur Erhöhung der Wahlbeteiligung vor: Briefwahlunterlagen sollen automatisch mit der Wahlbenachrichtigung verschickt werden und die Früh-Wahl soll vereinfacht werden. Mit der Früh-Wahl ist die Möglichkeit gemeint schon vor dem Wahltermin die Stimme in einem Lokal abgeben zu können.

Der Wahltermin selbst war ebenfalls Gegenstand der Debatte und zwar äußerten sich mehrere Sachverständige gegen den Sonntag als einzigen Wahltag. Frau Schmahl schlug vor den Sonntag zu als Wahltag belassen und zusätzlich einen Wochentag zu benennen. Prof. Laskowski plädiert im Generellen für mehr Flexibilität und weist auf die juristischen Freiräume hin, die vom Gesetzgeber genutzt werden sollten.

Überlegungen die Wahllokale stärker in die Öffentlichkeit hineinzutragen, standen ebenfalls im Raum. Mobile Wahllokale oder Sonderwahlräume könnten dies ermöglichen, stehen aber mit der ortsgebundenen Wahlregistrierung über Melderegister, dank derer die Anmeldung automatisch erfolgt, im Konflikt, so Prof. Meinel.

Lange Wahlschlangen müssten zudem laut Prof. Vehrkamp unbedingt vermieden werden, da sie einer Hauptgründe sind, warum Wähler von ihrem Recht keinen Gebrauch nehmen. Hierfür würden Simulationen helfen, wofür es momentan allerdings an Geldern fehlt.

Abschließend wirft Prof. Schmahl ein, ob es nicht sinnvoll wäre, Großveranstaltungen, wie sie bei der Bundestagswahl in Berlin abgehalten wurden, am Wahltag zu verbieten, denn eben dies trug maßgeblich zum Wahlchaos in der Hauptstadt bei.

Die Bundestagswahl in Berlin wurde über die Sitzung hinweg immer wieder als Negativbeispiel genannt, nicht nur bei der Durchführung der Wahl, sondern auch beim Prüfungsverfahren, da erst ein Jahr nach dem Wahltag der Bundestag beschlossen hat, die Wahl in den betroffenen Wahlkreisen zu wiederholen. In der Diskussion, wie das Verfahren beschleunigt und effizienter gehalten werden kann, wurde erörtert welcher Akteur neben dem Bundestag eine Wiederholung der Wahl beschließen sollte. Während Prof. Laskowski eine Beteiligung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) befürwortet, da es ihrer Meinung nach früher oder später sowieso miteinbezogen wird, sind Prof. Mellinghof und Prof. Grzeszick gegen eine Beteiligung. Aus ihrer Sicht ist das Gericht aufgrund des Mangels eines formalisierten Prozesses schlecht in der Lage eine Prüfung effizient vorzunehmen. Dazu hinkommt, dass eine Wahlprüfung Ermittlungsarbeiten umschließt, die in Prof. Grzeszicks Augen am besten von einer unabhängigen Kommission übernommen wird, wie dies in der Wahlkreiskommission bereits der Fall ist.

 Prof. Vehrkamp wirft derweil ein, dass eine Ermittlung des Ablaufs der Wahl momentan schlicht nicht zufriedenstellend durchgeführt werden kann aufgrund mangelnder Wahlniederschriften, die von den Wahlkreishelfern in ihrer Komplexität nicht ordnungsgemäß ausgefüllt werden (können), vor allem nicht bei einer Wahl wie der in Berlin. Auch hier sieht Prof. Vehrkamp in der Digitalisierung einen Weg zur Abhilfe.

In dieser Debatte stand die Frage im Raum inwieweit die unterschiedlichen Wahlkreisgrößen in Deutschland demokratisch und verfassungsrechtlich vereinbar sind. Das BVerfG hatte in seinen Urteilen zu Beginn des Jahrtausends die Verfassungskonformität von Abweichungsspannen bis zu 25% gestattet. Das bedeutet, dass der größte Wahlkreis 25% größer sein darf als der kleinste. Manche Sachverständige wie Prof. Laskowski und Prof. Schmahl finden diese Toleranzgrenze allerdings als zu hoch angesetzt und verweisen auf die Venedig-Kommission, die dies bereits beanstandete und an eine Toleranzgrenze von 15% appellierte. Das Hauptproblem hierbei ist nämlich der Verstoß der Wahlgleichheit: ein Abgeordneter kann über das Direktmandat weniger absolute Stimmen vertreten als ein anderer.

Die Sachverständigen von Achenbach und Meinel sehen kein Problem mit den Wahlkreisgrößen, da sich die Abweichungsspanne aufgrund der Binnendiversität des deutschen Föderalstaats ergibt. Die Wahlkreise werden nämlich anhand der Ländergrenzen vorgenommen, die Wahlkreise von Stadtstaaten unterscheiden sich zu denen der Flächenstaaten entsprechend automatisch. Aufgrund der föderalen Struktur ist deswegen eine Abweichungsspanne die über den internationalen Durchschnitt liegt gar nicht zu vermeiden.

Andere Sachverständige sehen in den abweichenden Wahlkreisgrößen kein Problem aufgrund des Zweistimmensystems. Während die Zusammensetzung des Parlaments in einem Mehrheitswahlsystem über die Direktmandate bestimmt wird, bleiben die Stimmenproportionen in Deutschland unberührt aufgrund der Zweitstimme. Einzig die Überhangmandate verzerren die Proportionen, weswegen die Ausgleichsmandate geschaffen wurden. In einem Grabenwahlsystem, in dem Erst- und Zweitstimme nicht verrechnet werden, ist die Wahlgleichheit folglich viel wichtiger als in dem aktuellen. Hierbei warnt Prof. Mellinghof jedoch, dass Deutschland kein Verhältniswahlrecht mit Personalisierungseinfluss hat, sondern dass Erst- und Zweitstimme gleichberechtigt sind. Obwohl er der Argumentation seiner Vorredner zustimmt, gibt er zu Bedenken, dass die Wahlgleichheit dennoch nicht zu vernachlässigen sei.

Die Frage wie die Toleranzgrenze angesetzt werden muss hängt dementsprechend stark von der Wahlrechtsreform der Ampelkoalition ab. Mit dem vorgeschlagenen Kappungsmechanismus würde das Verhältniswahl gestärkt und die Notwendigkeit gleichgroßer Wahlkreise entsprechend verringert werden.

Ob die Arbeit der Wahlkreiskommission in naher Zukunft transparenter werden soll, war ebenfalls Gegenstand der Debatte. Einerseits steht niemanden dem Transparenzgedanken an sich entgegen, doch es melden sich kritische Stimmen inwiefern die internen Prozesse der Kommission veröffentlicht werden sollen. Dadurch könnte es zu einer Politisierung einer Expertenkommission kommen, die eigentlich auf rein wissenschaftlicher Basis arbeiten soll.

Dem Gegenüber steht die Möglichkeit die Akzeptanz in der Bevölkerung für die Arbeit der Wahlkreiskommission zu erhöhen. Herr Heveling wies daraufhin, dass bspw. Wahlkreisänderungen zu einem zeitweiligen Einbruch der Wahlbeteiligung führen können aufgrund von Verdruss in der Bevölkerung. Durch mehr Transparenz kann die Kommission ihre Entscheidungen der Bevölkerung besser darlegen.

Das Thema Wahlbündelung ist Vehrkamp zufolge eines der wenigen Mittel, das die Wahlbeteiligung substantiell erhöhen kann. Wahlbündelung kam am Rande bereits in der zehnten Sitzung vor, im Zusammenhang mit der Verlängerung der Legislaturperiode. Die Verbindung beider Themen wurde in dieser Sitzung von Prof. Pukelsheim nochmals hervorgehoben, der davor warnte, dass es bei einer vertikalen Wahlbündelung (gleicher Wahltag verschiedener politischer Ebenen) zu einer Verlängerung der Legislaturperiode für den Bundestag von vier auf fünf Jahre kommen könnte, da fünf Jahre bei den Ländern der Standard geworden ist. Eine kürzere Wahlperiode auf Bundesebene hält Prof. Pukelsheim aufgrund der weitreichenderen Konsequenzen, die Bundespolitik mit sich bringt, für geboten.

Prof. Behnke und Frau Breymaier halten eine vertikale Wahlbündelung ebenfalls für kontraproduktiv, da die Landtagswahlen dadurch faktisch an Qualität verlieren; bei simultan stattfindenden Wahlen käme der wichtigeren Bundestagswahl viel mehr Gewicht, wodurch die Landtagswahl thematisch an den Rand des öffentlichen Diskurs verschwinden. Es ist bereits zu beobachten, dass Landtagswahlen als Stimmungstests für die Bundespolitik herhalten müssen. Sowohl vertikale als auch horizontale Wahlbündelungen würden diese Problematik nur verschärfen. Letzteres bezeichnet die Bündelung von Wahlterminen innerhalb einer politischen Ebene, bspw. der Landtagswahlen. Da es um bundespolitische Maßnahmen in der Kommission geht, wurde diese Variante allerdings größtenteils außen vor gelassen.

Ein  weiterer Einwand gegen Wahlbündelung nimmt sich den föderalen Charakter des Bundes als Argument. Eine Wahlbündelung homogenisiert den Wahlprozess und stellt deswegen einen Einschnitt in die Eigenständigkeit der Länder dar. Zu guter Letzt wird eine Wahlbündelung praktisch gar nicht möglich sein, da aufgrund von Neuwahlen die angesetzten Legislaturperioden vorzeitig beendet werden können.

Bei der Aufwertung des Wahltags und Wahlorts geht es um die Frage, inwiefern man die Wahlbeteiligung durch Maßnahmen beim Wahlgang erhöhen kann. In Deutschland wird der Verfassung nach an einem Sonntag gewählt, Hennig-Wellsow wirft diesbezüglich ein, ob es nicht den heutigen Umständen, wo viele Dienstleistungen auch Sonntags angeboten werden, geboten ist, von einem Wahltag abzurücken und vielmehr an mehreren Tagen den Urnengang zu ermöglichen. Dem entgegen steht das im Grundgesetz vertretene Leitbild der Wahl, dass an einem Tag gewählt wird. Sollte es statt eines Wahltages mehrere oder gleich einen Wahlzeitraum (bspw. eine Woche) geben, müsste das Grundgesetz entsprechend geändert werden, so Prof. Mellinghof.

In Bezug auf den Wahlort wirft Prof. Pukelsheim ein, ob der analoge Urnengang noch zeitgemäß ist oder ob eine Digitalisierung des Wahlprozesses nicht die Zukunft ist. An sich widerspricht niemand seiner These, Einigkeit ob, dies aber gegenwärtig bereits möglich ist, herrscht nicht. Das große Problem ist nämlich, dass die garantierte Einhaltung der Wahlrechtsgrundsätze aus Sicht vieler Sachverständigen im Digitalen noch nicht gegeben ist –ein Argument, dass bei der Briefwahl wieder auftauchen wird.

Die Digitalisierung des Wahlprozess könnte sich stattdessen auf Aspekte der Wahl fokussieren, die nichts mit der unmittelbaren Stimmenabgabe zu tun haben, wie bspw. der Auswahl des Wahllokals.

In den letzten Jahren wurde ein Anstieg der Briefwahl verzeichnet, der zuletzt der Corona-Pandemie geschuldet war; bei der letzten Bundestagswahl kam die Briefwahlquote auf 47,3%. Diese von allen als unabänderlich beschriebene Entwicklung stößt bei manchen aber auch auf gemischte Gefühle. So sei mit der Briefwahl weniger Wahlsicherheit garantiert als mit der Urnenwahl, dafür werden mehr Bürger angesprochen, an der Wahl teilzunehmen. Maßnahmen zur Stärkung der Briefwahl und dadurch zur Erhöhung der Wahlbeteiligung könnten darin bestehen, Briefwahlunterlagen automatisch mit der Wahlbenachrichtigung zu verschicken. Während das Bundesverfassungsgericht vor dem Prinzip der Wahlgleichheit die Briefwahl als verfassungskonform betrachtet, um stärkere Inklusion beim Wahlprozess zu erzielen, sieht Prof. Mellinghof keine juristische Grundlage, die Briefwahl weiter zu fördern. Im Grundgesetz bleibe die Urnenwahl weiterhin das Hauptmittel der Stimmenabgabe.

In der Debatte zum Wahlrecht für im Ausland lebende Deutsche ging es vor allem darum, wie Deutsche im Ausland wählen dürfen, damit deren Wahlbeteiligung steigt, nicht wer zu dieser Gruppe gehören soll. Das aktuelle Länderwahlrecht widerspreche der aktuellen Realität, dass der Umzug ins Ausland nicht mit einem "Bruch mit Deutschland" einhergeht, sondern lediglich eine oft temporäre Angelegenheit  der Bundesbürger ist, die Gebrauch von der Freizügigkeit in der EU machen.

Große Hürden für eine Reform sind die unterschiedlichen Bedingungen von Land zu Land. Beispielsweise können die deutschen Botschaften, die in der Argumentation vieler einer zentralere Rolle spielen sollen, nur als Wahllkokale benutzt werden, wenn das Gastgeberland dem auch zustimmt. Letzten Endes wird die Digitalisierung die Voraussetzung für die genannten Vorhaben sein. Diese Notwenigkeit sehen Prof. Vehrkamp und Prof. Grzeszick als Chance, die oben genannten Reformvorschläge im kleineren Rahmen umzusetzen, das Wahlrecht für im Ausland lebende Deutsche also zum Versuchslabor für das allgemeine Wahlrecht zu gestalten.

Prof. von Achenbach ähnelt Prof. Laskowski in ihrer Argumentation; aus ihrer Sicht sollen Paritätsvorgaben der Garant kulturellen Wandels sein. Diese Vorgaben können auf ganz unterschiedliche Art und Weise erfolgen. Einerseits hält sie ein Paritätsgesetz mit Quotenregelungen für verfassungskonform und politisch wünschenswert. Andererseits sieht sie auch in dem Ansatz von Dr. Gloßner und Schmahl Potential: Gloßner schlug einen Parteienkodex vor, den Schmahl um eine gesetzliche Befassungspflicht erweitern wollte. Von Achenbach geht in ihrem Vorschlag noch einen Schritt weiter, indem sie fordert, dass Parteien transparent und im gesellschaftlichen Diskurs präsent eine Frauenquote als Ziel setzen, sowie Rechenschaft ablegen müssen, ob sie die Quote erreicht haben. Diese würde den kulturellen Anstoßprozess verstärken. Die Vorschläge aller drei Sachverständigen knüpfen an die letzte Sitzung bereits eingebrachte Idee an, Parität für Parteien wirtschaftlich zu gestalten.

Es gibt allerdings auch in dieser Runde einen Teil der Abgeordneten und Sachverständigen, die diese Konzepte für wirkungslos betrachten. Ausschlaggebend hierbei seien die Erfahrungen in der Wirtschaft. In der Kommission ist in dieser Sitzung dadurch eine Debatte entbrannt, inwiefern Dynamiken in der Wirtschaft mit der Politik zu vergleichen sind. Prof. Grzeszick und Dr. Gloßner halten der Kritik von Prof. Laskowski und Frau Ferner entgegen, dass Softlaw in der Politik ein viel wirksamere Eigendynamik besitzt als in der Wirtschaft, da bei einer Missachtung oft die Sanktionen höher sind; der Koalitionsvertrag wird hierbei als Beispiel genannt.

Die Hauptdiskussionspunkte in der Kommissionssitzung sind, inwiefern strukturelle Diskriminierung durch staatlichen Maßnahmen aufgrund des Gleichheitsgebot aus Artikel 3 des Grundgesetzes kompensiert können. Mit Maßnahmen ist ein ganzes Bündel an Vorschlägen gemeint, die sich auf die Änderung des Wahlrechts beziehen und in die zwei Wahlstimmen unterteilt werden können. Beim Direktmandat werden zwei Modelle angesprochen: das Tandem-Modell sieht vor, dass Frauen und Männer von Parteien gemeinsam aufgestellt und nur beide zusammen gewählt werden können; das Duo-Modell sieht zwar auch vor, dass sowohl Mann und Frau in einem Wahlkreis aufgestellt werden, diese aber getrennt voneinander kandidieren, sodass die beiden Sieger nicht aus der gleichen Partei stammen müssen. Damit sich die Anzahl der Direktmandate nicht verdoppelt, müsste die Anzahl der Wahlkreise halbiert werden, was Kritikern zufolge wiederum zu einer Entfremdung zwischen Bürgern und Direktmandatsträgern führen kann. Um einer Reduzierung der Wahlkreise zuvorzukommen, schlägt Ferner einen Kappungsmechanismus ähnlich wie er im Ampelentwurf zur Reform des Wahlrechts bereits existiert: Direktmandate werden nur zugeteilt, wenn der Unterschied zwischen den Geschlechtern nicht mehr als eins beträgt.

Das Wahlrechtsmodell der Ampel kommt einem paritätischen Bundestag auf einer anderen Ebene gelegen: es stärkt die Zweitstimme gegenüber der Erststimme, folglich die Verhältniswahl gegenüber der Mehrheitswahl. In Parlamenten mit reiner Verhältniswahl ist empirisch begelgt, dass Parität häufiger erreicht wird. Erkennbar wird dies bereits in Deutschland anhand der Parteilisten, über die überproportional viele weibliche Abgeordnete in den Bundestag ziehen, während das männerdominierte Direktmandat ein Hauptgrund für die ausbleibende Parität darstellt. Zudem könnte die Zweitstimme zukünftig alterierend aufgebaut sein, in der sich Frauen und Männer abwechseln müssen.

Aus dem Lager der Gegner eines Paritätsgesetzes wird stattdessen Softlaw favorisiert, ein parteiübergreifender Kodex, der mehr Teilhabe für Frauen fordert und in seiner Ausgestaltung variieren kann. Eine Partei, die gegen diesen Kodex verstoße, wäre öffentlichen Druck und einem Wettbewerbsnachteil ausgesetzt. Es lohne sich diesem Verständnis nach also für Parität in der Partei zu sorgen. Für viele Kommissionsmitglieder stellt sich bei einem Kodex allerdings die Frage, wie effektiv er ist. Ähnliche Gesetze in der Wirtschaft haben bewiesen, dass solche Softlaw-Maßnahmen vor allem dazu führten, dass Hardlaw verhindert wurde.