1. Die Stunde der Exekutive
„Krisenzeiten sind Zeiten der Exekutive“ heißt es derzeit häufig. Oder auch, dass in der Krise die „Stunde der Exekutive“ schlage. Dass dies keine eilig formulierten Phrasen sind, zeigen die weltweite Ausbreitung des Covid-19-Virus und die staatlichen Reaktionen darauf. Die Eindämmung der Ausbreitung des hochinfektiösen Virus und die damit verbundenen Maßnahmen zur Bewältigung dieser „Corona-Krise“ haben nicht nur das öffentliche Leben weitgehend lahmgelegt. Auch das Verfassungsleben – und damit das Verfassungsrecht – ist in den Sog der Krise und ihrer Bewältigung geraten. Innerhalb kürzester Zeit sind maßgebliche Grundrechte des Grundgesetzes auf der Basis von Corona-Verordnungen der Landesregierungen in erheblichem Maße eingeschränkt worden.
Dabei stellt sich folgende Frage: Welche Bedeutung hat das Verfassungsrecht in Krisenzeiten?
2. Verfassungsrechtliche Einordnung
Mit dem Auftreten der ersten Covid-19-Infektionen in Deutschland ist ein Bundesgesetz in den Mittelpunkt gerückt, das bislang eher ein Schattendasein im juristischen Mainstream führte und sogar dort eher ein Regelwerk für Experten darstellte: das Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG). Die Zuständigkeit für die Ausführung dieses Bundesgesetzes – und damit auch für den Erlass der Corona-Rechtsverordnungen – liegt bei den Ländern.
Sie sind es, die durch das IfSG ermächtigt werden, Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten – hier also des Corona-Virus – zu erlassen. Trotz der Länderzuständigkeit besteht eine Koordination zwischen Bund und Ländern, erkennbar an den Abstimmungen zwischen Bundeskanzlerin und Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten.
Betroffene Grundrechte und Grundrechtseingriffe
Die Rechtsverordnungen der Landesregierungen zur Eindämmung des Corona-Virus greifen in den Schutzbereich einer Vielzahl von Grundrechten ein:
- Allgemeine Handlungsfreiheit: z.B. das Gebot, einen Mindestabstand zu anderen Personen einzuhalten
- Freiheit der Person: z.B. die Ausgangssperre in Bayern, wonach die eigene Wohnung nur aus „triftigen Gründen“ verlassen werden darf
- Glaubensfreiheit: etwa das Verbot, Gottesdienste abzuhalten oder an ihnen teilzunehmen
- Versammlungsfreiheit: z.B. das anfängliche Verbot jeglicher Demonstrationen
- Freizügigkeit: etwa An- und Abreiseverbote
- Berufsfreiheit: z.B. Öffnungsverbote für Ladengeschäfte
- Eigentumsfreiheit: z.B. das Verbot der Nutzung der eigenen Ferienwohnung
3. Erste Einschätzung der Corona-Verordnungen
Außer Frage steht dabei, dass sich die bislang ergriffenen Maßnahmen – allen voran die in den Corona-Verordnungen getroffenen – hinsichtlich ihrer verfassungsrechtlichen Bewertung im Rahmen des verfassungsrechtlichen Konsenses des Grundgesetzes bewegen. Denn die verfassungsrechtlichen Maßstäbe, dazu gehört vor allem der bei der Einschränkung von Grundrechten streng zu beachtende rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, gelten auch in der Corona-Krise. Es ist dabei das jeweils mildeste Mittel zu ergreifen, das zur Erreichung des Zwecks (Gesundheitsschutz der Bevölkerung) geeignet ist. Dass diesem rechtsstaatlichen Erfordernis mit Blick auf die Corona-Verordnungen jedoch hinreichend Rechnung getragen wurde, darf bezweifelt werden.
Denn es ist im Zusammenhang mit der Bewältigung der Corona-Krise zu einer hinsichtlich ihrer Intensität massiven Einschränkung von Grundrechten gekommen, und zwar noch dazu auf dem Verordnungswege durch die Exekutive. Legt man die Wesentlichkeitsdoktrin des Bundesverfassungsgerichts zugrunde, müssen solche grundrechtssensiblen Regelungen, wie sie sich mit den „Schutzmaßnahmen“ nun in den Corona-Verordnungen finden, vom Parlament und nicht der Exekutive getroffen werden. Mit dem Instrument des sog. verordnungsersetzenden Landesgesetzes hätten die Landesparlamente sogar eine vom Grundgesetz (Art. 80 Abs. 4 GG) ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit, anstelle der Landesregierungen tätig zu werden. Sie müssten hiervon nur Gebrauch machen.
Zwar war es zu Beginn der Corona-Krise verständlich, dass ein schnelles Handeln nur durch die Exekutive gewährleistet werden konnte. Nun zeichnet sich jedoch ab, dass die Krise in absehbarer Zeit nicht überwunden werden kann. Um die Parlamente nicht dauerhaft zu umgehen und auch den Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin zu entsprechen, sollten die grundrechtseinschränkenden Regelungen zur Corona-Abwehr zukünftig nicht mehr durch die Landesregierungen oder gar nur einzelne Minister (Fälle der sog. Subdelegation) erlassen werden, sondern durch Parlamentsgesetz. Das Geschäftsordnungsrecht steht auch einer eiligen Gesetzgebung nicht entgegen.
4. Besondere Achtsamkeit bei der Exit-Strategie gefragt
Besondere Grundrechtssensibilität ist bei der Exit-Strategie gefragt. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit muss viel sorgfältiger bezüglich jeder Einschränkung die Erforderlichkeit der Corona-Maßnahmen geprüft werden. Dazu gehört es vor allem, Alternativen zu prüfen, die einen geringeren Grundrechtseingriff bedeuten, ohne das Ziel der Corona-Bekämpfung und den Gesundheitsschutz der Bevölkerung aus den Augen zu verlieren.
Podcastfolge:Grundrechtseinschränkungen durch Corona mit Arne Pautsch