Reform des Bundestagswahlrechts - eine Chronologie

Donnerstag, 22. April 2021

Der Bundestag stimmt der Einsetzung einer Kommission zur Reform des Bundestagswahlrechts und zur Modernisierung der Parlamentsarbeit zu.

Dafür stimmten die Koalitionsfraktionen CDU/CSU und SPD , dagegen die AFD, FDP, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen.

Die Kommission soll aus neun Mitgliedern des Bundestages bestehen. Themen der Kommission:

  • Begrenzung der Vergrößerung des Deutschen Bundestages
  • gleichberechtigte Repräsentanz von Männern und Frauen
  • Absenkung des Wahlalters von 18 auf 16 Jahre
  • Dauer der Legislaturperiode
  • Begrenzung der Amtszeiten des Bundeskanzlers oder Bundeskanzlerin

Bündnis 90/Die Grünen fordern eine Änderung des Bundeswahlgesetzes. Damit soll die Chancengleichheit von Kleinstparteien in der Coronapandemie gewährleistet werden. Laut Urteilen verschiedener Landesverfassungsgerichte müssen die Unterschrifts-Quoren für nicht etablierte Parteien herabgesetzt werden, um die Chancengleichheit zu wahren.


Dienstag 15.03.2022

Zitat aus Drucksache 20/1023, betrifft Bürgerbeteiligung/Bürgerräte:

„Ein weiterer Schwerpunkt der Kommission soll die Modernisierung der Parlamentsarbeit sein. Hierzu gehört die Frage, wie die Arbeit des Deutschen Bundestages attraktiver, transparenter und unter Nutzung der Möglichkeiten der Digitalisierung effektiver gestaltet werden kann, wie Anregungen der Bürgerinnen und Bürger besser einfließen können und wie die Wahrnehmung parlamentarischer Rechte, auch im Hinblick auf internationale Entscheidungsprozesse, gestärkt werden kann.“


Mittwoch 16.03.2022

Die Einsetzung der Kommission zur Reform des Wahlrechts und zur Modernisierung der Parlamentsarbeit wird beschlossen. Die Koalitionsfraktionen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP haben zusammen mit der Mehrheit der Antragsteller und der Fraktion Die Linke gegen die Stimmen von CDU/CSU und AfD den Antrag angenommen.

Das Gremium soll sich „auf der Grundlage der Prinzipien der personalisierten Verhältniswahl mit Vorschlägen befassen, die eine effektive Verkleinerung des Bundestages in Richtung der gesetzlichen Regelgröße bewirken und nachhaltig das Anwachsen des Bundestages verhindern“, schreiben die drei Fraktionen in ihrem Antrag.

Weitere Schwerpunkte:

  • Modernisierung der Parlamentsarbeit.

Betrifft u.a. die Fragen, wie die Arbeit des Bundestages „attraktiver, transparenter und unter Nutzung der Möglichkeiten der Digitalisierung effektiver gestaltet werden kann“

wie Anregungen der Bürger besser einfließen können

wie die Wahrnehmung parlamentarischer Rechte gestärkt werden kann

  • Bündelung von Wahlterminen in Bund und Ländern
  • Erleichterung der Ausübung des Wahlrechts für im Ausland lebende Deutsche

Der Abschlussbericht der Kommission soll Mitte des Jahres 2023 vorgelegt werden. Zusammengesetzt sein soll das Gremium aus 13 Abgeordneten und 13 Sachverständigen. Die SPD-Fraktion soll dabei vier Mitglieder, die CDU/CSU drei Mitglieder, die Grünen- und die FDP-Fraktion jeweils zwei und die Fraktionen Afd und Die Linke jeweils ein Mitglied stellen. Herrscht kein Einvernehmen über die Auswahl der Experten, können die Fraktionen jeweils mit gleicher Zahl solche einsetzen.  Die Kommission wählt ihre zwei Vorsitzenden mit einer Zweidrittelmehrheit. Der Vorsitz soll paritätisch besetzt werden.


Donnerstag 07.04.2022

Vorsitzende der Kommission: Dr. Johannes Fechner (SPD), Nina Warken (CDU) 

Obleute der Fraktionen: Sebastian Hartmann (SPD), Ansgar Heveling (CDU/CSU), Dr. Till Steffen (Bündnis 90/Die Grünen), Konstantin Kuhle (FDP), Albrecht Glaser (AFD) und Petra Pau (Die Linke)

Ordentliche Mitglieder: Leni Breymaier, Esther Dilcher, Dr. Johannes Fechner, Sebastian Hartmann (alle SPD), Ansgar Heveling, Alexander Hoffmann, Nina Warken (alle CDU/CSU), Ulle Schauws, Dr. Till Steffen (beide Bündnis 90/Die Grünen), Konstantin Kuhle, Stephan Thomae (beide FDP), Albrecht Glaser (AfD) und Petra Pau (Die Linke).

Sachverständige: Prof. Dr. Jelena Achenbach, Prof. Dr. Joachim Behnke, Michael Elicker, die frühere SPD-Bundestagsabgeordnete Elke Ferner, Prof. Dr. Bernd Grzeszick, Prof. Dr. Silke Ruth Laskowski, Prof. Dr. h. c. Rudolf Mellinghoff, Prof. Dr. Christoph Möllers, Prof. Dr. Friedrich Pukelsheim, Prof. Dr. Stefanie Schmahl, Prof. Dr. Sophie Schönberger, Dr. Robert Vehrkamp und die frühere Bundestagsabgeordnete der Linken, Halina Wawzyniak.


Donnerstag 19.05.2022

CDU/CSU-Obmann Ansgar Heveling, Sebastian Hartmann (SPD), Till Steffen (Bündnis 90/Die Grünen) und Konstantin Kuhle (FDP) stellen der Kommission einen Vorschlag zur Verkleinerung des Bundestages („Ampelvorschlag“), welcher am Vortag bereits veröffentlich wurde. Innerhalb der Kommission wurde dieses einseitige Vorgehen der Koalitionspartner kritisch begleitet, da es schien als sei die Arbeit der Kommission nun redundant geworden.

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Nach dem Vorschlag der drei Obleute wird zunächst die Gesamtzahl der Sitze im Verhältnis der von den Parteien bundesweit errungenen Zweitstimmen („Listenstimmen“) verteilt. An der Verteilung nehmen alle Parteien teil, die mindestens fünf Prozent der gültigen Listenstimmen erhalten oder deren Kandidierende in mindestens drei Wahlkreisen die meisten Erststimmen („Personenstimmen“) erhalten haben. Die Sitzzahl einer Partei auf Landesebene wird nach den von ihr in den Ländern erzielten Listenstimmen ermittelt.

Ein Wahlkreismandat soll die Person erhalten, die in einem Wahlkreis die meisten durch Listenstimmen gedeckten Personenstimmen vorweisen kann. Stehen einer Partei in einem Bundesland beispielsweise fünf Sitze zu, haben ihre Wahlkreiskandidierenden jedoch in sechs Wahlkreisen die jeweils meisten Personenstimmen erhalten, dann würde der Kandidat/die Kandidatin mit den prozentual wenigsten Personenstimmen die Voraussetzungen nicht erfüllen und das Mandat nicht erhalten. Erlangt eine Partei weniger Wahlkreismandate als ihr nach dem Listenstimmenergebnis zustehen, so sollen ihr die verbleibenden Mandate wie bisher auch über die Liste zugeteilt werden.

In Wahlkreisen, in denen der Erstplatzierte nicht genügend von Listenstimmen gedeckte Personenstimmen sammeln konnte, sollen die Wählerinnen und Wähler eine zweite Präferenz („Ersatzstimme“) angeben können. Wenn ein Wahlkreismandat nicht an den Erstplatzierten fällt, sollen die Ersatzstimmen derjenigen, deren bevorzugte Erstwahl wegen mangelnder Listenstimmendeckung nicht berücksichtigt werden konnte, zu den Erstpräferenzen der anderen Wähler hinzugezählt werden. Das Wahlkreismandat soll der- oder diejenige erhalten, auf den oder die dann insgesamt die meisten Stimmen im Wahlkreis entfallen, sofern bei ihm oder ihr kein „Überhangfall“ entsteht (Zweitstimmendeckung). Hartmann begründet diese Deckung mit der Tatsache, dass momentan Kandidaten einen Wahlkreis mit weniger als der absoluten Mehrheit gewinnen, ein Kandidat hat einen Wahlkreis sogar mit nur 18,2 Prozent gewonnen. Aufgrund dieser mangelnden Legitimität halte er es für vertretbar die Bestimmung des Direktkandidaten vom Listenergebnis abhängig zu machen.

Der Unions-Obmann Ansgar Heveling sieht den Vorschlag hingegen kritisch, weil es sein könnte, dass erfolgreiche Wahlkreiskandidierende kein Mandat zugeteilt bekommen. „Wir halten die starke personelle Bindung zum Wähler für erforderlich“, betonte Heveling und fragte, ob nicht alle Wahlkreise, die in ihrer Größe um bis zu 25 Prozent abweichen können, alle gleich groß gestaltet werden müssten, wenn es so ein Modell „der Entziehung von gewonnenen Wahlkreisen“ geben sollte.

Der Parlamentarische Fraktions-Geschäftsführer der CDU/CSU Thorsten Frei sagt im Deutschlandfunk, die Unionsparteien fordern ein Wahlrecht, das auf starke Wahlkreise setzt – wer in einem Wahlkreis die meisten Stimmen bekommt, müsse diese weiterhin im Bundestag repräsentieren können.

Donnerstag 02.06.2022

Auf die Vorstellung des „Ampelmodells“ folgen Alternativen seitens der Sachverständigen.

Prof. Dr. Bernd Grzeszick und Prof. Dr. Stefanie Schmahl stellten das Grabenwahlsystem vor. Der Bundestag besteht demzufolge wie aktuell zu 50 Prozent aus Direktmandaten und 50 Prozent aus Listenmandaten, allerdings ohne dass beide Verfahren miteinander verrechnet werden. So hätten Parteien wie die CDU, CSU und SPD zuzüglich ihrer Listenplätze die Direktmandate. Ein Anschwellen des Bundestages wäre damit nicht möglich, da die Anzahl der Sitze durch Direktmandat und Liste vorab festgelegt wird. Dieses Konzept wurde bereits von Konrad Adenauer eingebracht, der dadurch aber seinen Koalitionspartner FDP verlor, wodurch sich das Grabenwahlsystem nicht durchgesetzt hat. 

Prof. Dr. Silke Ruth Laksowski und Elke Fesner präferieren dagegen ein regionalisiertes und personalisiertes Verhältniswahlrecht. In diesem Modell sollen die Wahllisten nicht mehr über die Bundesländer aufgestellt werden, sondern regional, wodurch man bereits die Zweitstimme personalisieren könnte. Mehrere Kandidaten stellen sich für einen Wahlkreis auf, in dem dann der Wähler per Präferenzstimme angeben kann, welchen Kandidat er wählen möchte. Die Vorschläge sehen vor, dass entweder alle oder ein Teil der Sitze im Bundestag über Regionallisten verteilt werden. Um die Chancengleichheit von Kandidierenden zu gewährleisten, sollen diese Listen paritätisch aufgebaut sein.


Donnerstag 23.06.2022

Die Fronten „Entwurf der Ampel-Koalition“ versus „ Grabenwahlsystem“ verhärten sich auf der Sitzung der Kommission. Beide Seiten werfen sich vor, lediglich im Einzelinteresse zu handeln. So favorisieren die Unionsfraktionen das Grabensystem, weil sie aufgrund der unausgeglichenen Überhangmandate eine Mehrheit an Sitze im Bundestag haben könnten, ohne die Mehrheit über die Listenplätze zu erhalten. Die Regierungsfraktionen dagegen unterstützen den Ampel-Entwurf, da dieser vor allem die CDU und CSU, in geringerem Maße auch die SPD, betrifft. 


Donnerstag 07.07.2022:

Die Kommission will Eckpunkte ihres Zwischenberichtes Ende August veröffentlichen. Auf Grund der Meinungsverschiedenheiten ist der Beschluss umstritten: Die Union stimmt gegen den Bericht, AfD und Linke enthalten sich. Die Regierungsfraktionen verabschieden damit den Bericht ohne Unterstützung der Opposition. Dies macht auch Sinn, denn von den zwei Modellen, die in den letzten Monaten erbittert diskutiert wurden. Letztlich ist nur der Ampelvorschlag enthalten. Der Bericht ist in drei Abschnitte aufgeteilt, der erste befasst sich mit der Verkleinerung des Bundestages, der zweite mit der Herabsenkung des Wahlalters und der dritte mit Parität im Bundestag.

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Der Vorschlag zur Verkleinerung des Bundestages deckt sich mit dem Bericht vom 19.05.2022. Die dadurch mögliche Nichtzuteilung eines Wahlkreismandates soll aber durch alternative Zuteilungsmechanismen kompensiert werden, auf die sich die Kommission noch nicht geeinigt hat.

Alternative A bezieht sich auf die Ersatzstimme. Sollte man eine Person bevorzugen, die nicht berücksichtigt werden kann, wird die Ersatzstimme zur Erststimme. Alternative B würde auf die Einführung einer Ersatzstimme verzichten. Dort würde der Wahlkreis der kandidierenden Person zugeteilt, die die meisten Stimmen erzielt, ohne einen Überhang zu generieren (Zweitstimmendeckung). Im Einzelfall könnte das auch die Person mit den drittmeisten Stimmen sein. 

Alternative A und B halten am Mehrheitswahlrecht für die Zuteilung von Wahlkreismandaten fest. Alternative C und D verwenden andere Personenwahlsysteme.

In Alternative C haben die Wählenden die Möglichkeit, jeder Person eine Stimme zu geben, um dadurch Auskunft zu geben wer sie nicht vertreten soll.

Unter Alternative D wird die Präferenzwahl vorgeschlagen, in der die Wählenden die Kandidierenden in eine Reihenfolge bringen. Hierbei handelt es sich um eine integrierte Stichwahl, in der die Kandidierenden mit den wenigsten Erststimmen ausgeschlossen werden und dann die zweite Präferenz zum Tragen kommt. Dies wird so lange wiederholt, bis eine kandidierende Person mehr als 50 Prozent der Stimmen erhält. Ein Hauptnachteil dieses Wahlsystems ist, dass die Stimmenabgabe für die präferierte Person im ungünstigsten Fall dazu führen kann, dass diese die Wahl verliert. Dieses Paradoxon führt 

mitunter dazu, dass man deswegen die Konkurrenz wählen, damit die eigentlich bevorzugte Person die Wahl gewinnt (strategisches Wählen). Mehr über die Schwachstellen der Integrierten Stichwahl finden Sie hier.

Als Alternative zur integrierten Stichwahl schlägt der Sachverständige Prof. Dr. Joachim Behnke in seiner Stellungnahme das Condorcet- und das Borda-Wahlverfahren als Alternative zum klassischen Mehrheitswahlrecht vor.

Keiner dieser Vorschläge weicht vom Kappungsmechanismus ab, der es eigentlichen Wahlverlierern ermöglicht in den Bundestag einzuziehen. Dieser Mechanismus würde der Verhältniswahl den Vorzug geben und das Direktmandat entwerten, so Prof. Dr. Bernd Grzeszick.

Darauf entgegnet Prof. Dr. Friedrich Pukelsheim, dass das System der Direktmandate bereits zu einem Legitimationsproblem führe, da ein Direktmandat nicht die Mehrheit der Stimmen in seinem Wahlkreis braucht, um zu gewinnen, sondern lediglich die relativ meisten. Aufgrund dessen erfülle das Direktmandat bereits heute nicht den Anspruch einen personalen Bezug zum Bundestag gestalten. Die Einführung eines Quorums, das erfüllt sein müsste, damit die Wahl als gewonnen gilt, sprich 50 Prozent, würde dazu führen, dass in der großen Mehrheit der Wahlkreise Stichwahlen angesetzt werden müssten. Denn bei der letzten Bundestagswahl wurde nur in einem von 299 Wahlkreisen eine kandidierende Person mit absoluter Mehrheit gewählt. Legitimer sei, in den 35 Wahlkreisen, die Überhang verursachen, das Mandat neu zu vergeben. Zudem führe die aktuellen Wahlkreisaufteilung dazu, dass ein Direktmandat eine unterschiedlich große Anzahl von Menschen repräsentiere. Die Wahlkreise müssten in ihrer Größe deswegen angeglichen werden.

Eine Verkleinerung der Wahlkreis-Anzahl wird als mögliche Lösung für die Verkleinerung des Bundestags herangezogen. Dies sei jedoch weniger wirksam als die Zweitstimmendeckung. Zudem beanstandet Alexander Hoffmann (CDU/CSU), dass die damit einhergehende Vergrößerung von Wahlkreisen zur Entfremdung zwischen Wählern und Direktmandatsträgern führen wird.

In Bezug auf die Herabsetzung des Wahlalters stellt die Kommission fest, dass für die Bundestagswahlen eine Verfassungsänderung vonnöten ist, für die Europawahlen allerdings nicht. In beiden Fällen spricht sie die Empfehlung für eine Umsetzung der Senkung aus mit dem Effekt die politische Bildung an Schulen zu verstärken.

Für das Erreichen der Parität im Bundestag hat die Kommission noch auf keine wesentlichen Eckpunkte einigen können; das liegt daran, dass dieses Thema für das zweite Halbjahr 2022 eingeplant ist.

Montag 25.07.2022

Die Vorsitzenden der Wahlrechtskommission ziehen eine positive Zwischenbilanz und kündigen einen Zwischenbericht an. Themen, die diskutiert wurden, waren die Senkung des Wahlalters auf 16 Jahre, Parität, sowie die Verkleinerung des Bundestages. Nach der Sommerpause stehen folgende Themen an:

  • Parität im Bundestag
  • Verlängerung der Wahlperiode
  • Überprüfung der Wahlvorgänge auf ihre Fehleranfälligkeit
  • Digitalisierung der Parlamentsarbeit

Kritisch äußert sich Warken in Bezug auf den Ampelvorstoß zur Verkleinerung des Bundestages bevor sich die Kommission parteiübergreifend auf einen Entwurf einigen konnte, wodurch sich die konsensgeprägte Arbeit innerhalb der Kommission kompromittiert wurde.


Donnerstag 18.08.2022

Im SPIEGEL beanstandet die Staatsrechtlerin Sophie Schönberger, dass das „Ampelmodell“ verfassungswidrig sei. Sollte man wie im Eckpunktepapier unter Alternative A eine Ersatzstimme einführen, bedeute dies, dass für einen Teil der Wählerschaft zwei Stimmen gelten, nämlich Erst- und Ersatzstimme. Sollte immer noch keine kandidierende Person ein Mandat erhalten, weil beide ein Überhang schaffen würden, bräuchte es einen erneuten Wahlgang. Dies und im Allgemeinen der Gebrauch einer Ersatzstimme, deren Einsatz bedingt erfolgt, würde das Wahlsystem weiter verkomplizieren und für Teile der Bevölkerung unzugänglicher machen. Alternative B, also die Vergabe des Direktmandats an den Kandidaten mit den zweit meisten Stimmen hält sie für noch problematisch, da eine Person mit weniger Stimmen als die Konkurrenz die Wahl gewinnen könne. Für verfassungsrechtlich unbedenklicher hält sie das Grabenwahlsystem der Unionsfraktionen. Dies sei aber politisch fatal, da es die Unionsparteien und die SPD massiv begünstige. Den Parteien gehe es vor allem darum, die eigenen Wahlchancen nicht zu schmälern.


30.08.2022

Auf der neunten Sitzung der Kommission wird der Zwischenbericht von der Mehrheit der Kommissionsmitglieder mit 17 Ja-Stimmen verabschiedet. Es gibt eine Gegenstimme und fünf Enthaltungen. Der Zwischenbericht greift die wesentlichen Beschlüsse des Eckpunktepapiers auf, welche im Detail oben bereits erklärt wurden. Der „Entwurf der Ampelkoalition“ sowie die Herabsetzung des Wahlalters werden offiziell empfohlen.

Trotz der überwältigenden Mehrheit dafür ist die Kommission nach wie vor zerstritten. Verfechter des „echten“ Zwei-Stimmenmodells (das „echt“ muss per Beschluss nun in Anführungszeichen gesetzt werden) beanstanden nach wie vor die Verfassungskonformität des Ampelmodells. Die Kritik kommt vor allem von der Union und den von ihnen eingesetzten Sachverständigen. Die zahlreichen Sonderabstimmungen zeugen von den großen Differenzen, die zwischen den Oppositions- und Regierungsfraktionen bestehen bleiben.


31.08.2022

Am Folgetag werden die Differenzen der Parteien in ihren Pressemitteilungen deutlich.  Ansgar Heveling (CDU) und Nina Warken (CDU) begründen die Opposition der Union mit den verfassungsrechtlichen Bedenken, die eine Zweitstimmendeckung mit sich bringen würde. Kontraproduktiv sei die bereits oft beanstandete Arbeitsweise der Regierungskoalition, die die konsensgeprägte Atmosphäre unterminiere. Sebastian Hartmann (SPD) unterstellt der Union dagegen eine Verweigerungshaltung. Das favorisierte „echte“ Zwei-Stimmenmodell, von dem die Unionsparteien am meisten profitieren würden, unterstreiche, dass die Union nur an der Umsetzung ihrer eigenen Interessen gelegen ist.

Zwar arbeitet die Kommission an ihrem Bericht bis Juli 2023, allerdings verspricht Hartmann bereits, dass es keine Wahlkreisverringerung von 299 auf 280 geben wird. Letzteres hatte die Reform der Großen Koalition für Januar 2024 gesetzlich vorgeschrieben.

 Ein Zeitplan für das zweite Halbjahr 2022 findet sich hier:

 

 

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