Anne Dänner (AD): Was ist los mit den Briten? Warum diskutieren sie so endlos und treten dabei scheinbar auf der Stelle? Ist die britische Demokratie wirklich so „peinlich“ und „handlungsunfähig“, wie Markus Söder dies jüngst beim Politischen Frühschoppen in Nürnberg bewertet hat?
Stefan Padberg (SP): So schwarz-weiß sehe ich das nicht. Vielleicht hilft ein Bild: Stell dir vor, du wohnst mit deiner WG seit Jahren in einem großen Genossenschaftshaus mit 27 anderen Lebensgemeinschaften. Das innovative Projekt hat seine Reize, aber jede Entscheidung für mehr Solarstrom, mehr Recycling, mehr dies oder jenes führt auch zu Diskussionen über Fremdbestimmung. Schließlich stimmt deine WG darüber ab, die Mitgliedschaft in der Genossenschaft zu kündigen. Die Entscheidung fällt sehr knapp aus. Die Gruppe, die nun entscheiden soll, wie ihr innerhalb der nächsten zwei Jahre eine neue Bleibe findet, ist sich uneinig… Die einen sagen, möglichst weit weg, die anderen sagen, möglichst in der Nähe wegen der vielen Gemeinsamkeiten, die man ja durch die lange gemeinsame Geschichte noch hat. Wieder andere meinen sogar, man könne ja in dem Genossenschaftshaus wohnen bleiben, wenn man die eigenen Wohnung als Eigentum erwerben könne. Ob der ganzen Diskussionen sagt die Gruppe, die nie ausziehen wollte: Lasst uns doch einfach hierbleiben.
AD:Beim Brexit gibt es einfach zu viele Optionen…
SP: Genau. Je mehr Alternativen, desto schwieriger wird es, dass eine davon die Mehrheit bekommt. Ein Problem ist, dass die Alternativen teilweise nicht abstimmungsfähig sind. „Willst du ausziehen, ohne eine neue Bleibe zu haben?“ ist eine Frage, die die große Mehrheit mit NEIN beantwortet. Aber ist dadurch diese Alternative aus der Welt? Nein, weil sie keine echte unabhängige Alternative ist, für die man sich entscheiden könnte. Sie ist eine automatische Folge davon, dass man keine andere Entscheidung getroffen hat. Es ist eine Scheinalternative.
Das Dilemma der Opposition
AD: Auf den Brexit übertragen heißt das, dass die Option „Harter Brexit“ auf jeden Fall eintreten wird, wenn bis zum neuen Fristende im April keine andere Entscheidung getroffen wird.
SP: Ja, so ist es. Verkompliziert wird die Situation im Vergleich zum WG-Beispiel noch dadurch, dass die Entscheidung durch ein Repräsentativorgan getroffen wird, das nach eigenen Regeln entscheidet. Ich spiele hier vor allem auf den ausgeprägten Gegensatz Regierung – Opposition an. Das bringt zusätzliche sachfremde Dynamiken ins Spiel. Die Regierung hat traditionell das Vorschlagsrecht. Sie stellt natürlich erstmal ihre Variante zur Abstimmung und ist damit zweimal gescheitert, weil sie in der eigenen Tory-Fraktion die Unterstützung verloren hat. Alternativen standen bisher überhaupt nicht ernsthaft auf der Tagesordnung. Erst am 25. März haben die Abgeordneten es geschafft, sogenannte „indicative votes“ durchzusetzen. Kurz darauf wurden dann acht Alternativszenarien abgestimmt, jede Alternative konnte mit JA oder NEIN belegt werden. Das Ergebnis war vorherzusehen: Alle acht Alternativen wurden abgelehnt. In so einer Situation muss man eigentlich andere Abstimmungsverfahren einsetzen. Wir kennen in der Sozialwahltheorie beispielsweise verschiedene Präferenz- und Bewertungsverfahren, die alle unterschiedliche Vor- und Nachteile haben. Teilweise wird heute auch das Systemische Konsensieren für solche Situationen vorgeschlagen.
Aber angesichts des Zeitdrucks, der britischen Streitkultur im Parlament und dem Damoklesschwert des harten Brexits, der am Ende droht, kann man jetzt keine Theoriedebatten führen. Im britischen Parlament müssen sie jetzt innerhalb der nächsten zwei Wochen ein Alternativszenario mehrheitsfähig abstimmen, das zusätzlich noch in Brüssel die Motivation erzeugt, einer Verlängerung der Austrittsperiode zuzustimmen. Gleichzeitig müssen sie eine Regierungskrise bewältigen, sich mit der Forderung der Opposition nach Neuwahlen auseinandersetzen und sich zusätzlich noch auf ein Entscheidungsverfahren einigen, um die Alternativszenarien überhaupt abstimmen zu können. Letzteres kann nur im Gespräch der verschiedenen Gruppen untereinander ausgehandelt werden, denn sie müssen alle dahinterstehen, sonst geht die gegenseitige Blockade weiter. Ich befürchte, dass das selbst für das debattenerfahrene britische Parlament zu viel ist.
AD:Die Briten sind also in ein komplexes Entscheidungsdilemma geschlittert, das noch zusätzlich durch eine spezielle parlamentarische Kultur verstärkt wird.
SP: Ja. Das ganze System fußt darauf, dass die Spielregeln garantieren, dass es eine klare Entscheidung gibt. Solange man zwei Gruppen hat – Regierung und Opposition -, die sich gegenseitig nach allen Regeln der Kunst beharken, kommt am Ende immer eine Mehrheitsentscheidung heraus. Aber nun ist das Parlament in mindestens fünf Gruppen zerfallen, von denen keine auch nur die geringste Aussicht hat, eine Mehrheit zu bekommen. Die Opposition um Jeremy Corbyn, die für einen softeren Brexit eintritt, hat zweimal gegen die Regierung gestimmt. Jetzt steht sie vor dem Dilemma, dass sie eventuell dem harten Brexit den Weg geebnet hat. Das traditionelle System der Entscheidungsfindung funktioniert nicht mehr.
Das auf den Gegensatz von Regierung und Opposition setzende britische System hat hier verhindert, dass die Opposition auch nur darüber nachdenkt, wie man den Karren, den die Tory-Hardliner in den Dreck gefahren haben, gemeinsam wieder herausbekommt. Die Tory-Hardliner erhalten durch diese Gepflogenheiten die Möglichkeit, ein ganzes Land in Geiselhaft zu nehmen. Sie blockieren die Regierungsmehrheit für den geregelten Brexit und kalkulieren damit, dass am Ende der ungeregelte Brexit auf jeden Fall kommt. Gegen diese Mentalitäten kamen die Hinterbänkler in verschiedenen Fraktionen, die einen stärker dialogorientierten Ansatz befürworteten, nicht an. Das ist für uns ungewohnt. Bei uns hätte es schon längst fraktionsübergreifende Initiativen gegeben, um aus dem Lock-in herauszukommen, denke ich.
Macht ein zweites Referendum Sinn?
AD:Wäre dann nicht ein zweites Referendum eine Lösung? Wenn das Parlament nicht entscheiden kann, soll es die Entscheidung an das Volk zurückgeben. Wie siehst du das?
SP: Von der Idee her war es richtig, ein zweites und anders organisiertes Referendum zu fordern, wie es Mehr Demokratie ja auch letzten Herbst getan hat. Aber die Rahmenbedingungen müssen stimmen, es braucht ausreichend Zeit und Information, ein fairer Abstimmungskampf muss möglich und Machtfragen nicht zu dominant sein, und es muss eine sinnvolle Fragestellung zu Grunde liegen! In der jetzigen Situation sehe ich nicht, dass in Großbritannien die Voraussetzungen für ein befriedendes Referendum gegeben wären. Die Gefahr besteht, dass man kurzfristig ein Referendum ansetzt und dort genau die gleichen Fragen zur Abstimmung stellt, die auch im Parlament zur Abstimmung gestellt worden sind und dort keine Mehrheit gefunden haben. Ob eine von den jetzt im Parlament diskutierten Alternativen in der Bevölkerung mehrheitsfähig ist, ist nicht klar zu erkennen. Alle Umfragewerte, die ich kenne, zeigen keine eindeutige Präferenz in der Bevölkerung. Das Parlament spiegelt diese Segmentierung also recht gut wider. Es wäre katastrophal, wenn beim „second vote“ eine ähnliche Pattsituation herauskäme, wie bei den Abstimmungen im Parlament.
Großbritannien funktioniert anders…
AD: Du meinst also, für ein zweites Referendum sind die Bedingungen ungünstig. Hängt das auch damit zusammen, dass in Großbritannien Erfahrungen mit der direkten Demokratie fehlen, wie sie zum Beispiel in Deutschland durch die Gemeinden und Länder vorhanden sind?
SP: Es gibt ja in Großbritannien überhaupt keine Tradition für bürgerinitiierte Referenden - auf keiner Ebene. Das britische Parlament hat traditionell eine sehr starke Stellung, es ist das stärkste Parlament in Europa. Für Referenden ist in diesem System nie Platz gewesen. Erst in den 1970er Jahren kam es zu einem Umdenken, als es um den Beitritt zur damaligen EWG ging. Dieser musste durch ein vom Parlament angesetztes Referendum bestätigt werden. Seitdem gab es im Rahmen der „devolution“ (Dezentralisierung) der 1990er Jahre Volksabstimmungen vor allem zur Einrichtung von Parlamenten in Schottland, Wales und Nordirland, die gewisse autonome Entscheidungsbefugnisse bekamen. Referenden wurden vor allem durchgeführt, wo es um ganz grundlegende Fragen des Staatsaufbaus und letztendlich um Fragen der Souveränität ging. Wo man bei uns vielleicht eine Verfassungsreform machen würde, fühlt man sich in Großbritannien verpflichtet ein Referendum durchzuführen.
AD:Aber David Cameron hatte doch die Brexit-Abstimmung aus parteitaktischen Überlegungen angesetzt, um die EU-Gegner bei den Konservativen vom Hals zu bekommen…
SP: Der Zeitpunkt war vielleicht taktisch gewählt. Aber dass es ein Referendum geben müsse, war schon seit vielen Jahren bei den Konservativen und in der ganzen Gesellschaft Thema. Insbesondere, weil man das Volk ja 1975 auch zum EU-Beitritt befragt hatte. Die Briten wollten nie Teil einer immer engeren politischen Union werden. Das war und ist Konsens bis in weite Kreise der „remainer“ hinein. Angesichts der immer engeren Integration in der EU stand deshalb die Forderung nach einem Referendum schon seit dem Lissabon-Vertrag auf der politischen Agenda.
AD:Diese Referenden, die Du beschreibst, sind aber doch gar nicht wirklich direkte Demokratie. Mehr Demokratie bezeichnet sie ja als von oben angesetzte Befragungen…
SP: Die Referenden in Großbritannien sind streng genommen nicht von der Regierung, sondern vom Parlament angesetzt. Das Brexit-Referendum z.B. ist von fast allen Fraktionen unterstützt worden! Und da sie vor allem konstitutionelle Fragen zum Thema hatten, kann man sie vielleicht auch als quasi-obligatorische Verfassungsreferenden bewerten. Diese Art von Referenden sind zwar in unserer Denke keine bürgerinitiierten Referenden und gegebenenfalls mit Vorsicht zu genießen, aber sie haben eine nachvollziehbare Berechtigung. Sie sind zum Beispiel nicht zu vergleichen mit den jüngsten präsidialen Verfassungsreferenden in der Türkei. Auch wenn es keine Verfassung in Großbritannien gibt, gibt es doch konstitutionelle Regeln, die Beachtung finden. Eine unverbindliche Befragung sind sie definitiv nicht.
Die Spielregeln kann man nicht mitten im Streit ändern
AD: Nun gibt es doch viele Bürger*innen, die ein zweites Referendum fordern. Und die Umfrageergebnisse deuten einen Meinungsumschwung in Richtung eines „second vote“ an. Also nach unseren Kriterien müsste doch ein Volksentscheid durchgeführt werden, wenn genügend Wähler*innen dies signalisieren.
SP:Es gibt sicher eine breite Bewegung von unten, die ein Referendum fordert, aber es gibt auch eine starke Bewegung GEGEN ein zweites Referendum. Das ist für uns Direktdemokrat*innen eine sehr paradoxe Situation. Die Gegner*innen eines zweiten Referendums empfinden es als Verletzung der Demokratie, was ein ernstzunehmender Einwand ist. Die Tories und mit ihnen ein Teil der Bevölkerung sind der festen Überzeugung, dass der Brexit durch das Referendum definitiv entschieden ist und dass die Regierung und das Parlament ihn „lediglich“ umzusetzen haben. Ein zweites Referendum sei nicht nötig und könne nur den Sinn haben, das Ergebnis des ersten Referendums umzukehren. Dies würde der Demokratie in Großbritannien den letzten Rest an Glaubwürdigkeit rauben. Man kann eben mitten im politischen Streit die Spielregeln nicht ändern. Das macht man besser in ruhigen Zeiten, wenn mit den Verfahrensfragen keine durchsetzungstaktischen Überlegungen verknüpft werden.
Außerdem: Bis jetzt gab es keine Mehrheit im Parlament für ein Referendum. Alle Konservativen sind dagegen und Labour hat bis jetzt eine sehr abwartende Haltung gezeigt. Corbyn präferiert eindeutig Neuwahlen. Ein Referendumsbeschluss bräuchte aber im Parlament eine sehr deutliche Mehrheit, gefühlt mindestens zwei Drittel. Außerdem wäre es unabdingbar, dass eine öffentliche Debatte mit ausreichend Zeit möglich ist. Das heißt, dass die EU einer Fristverlängerung zustimmen muss. Und es muss am Ende eine Abstimmungsvorlage geben, die abstimmungsfähig ist, sowie ein Auszählverfahren, dass auch wirklich ein eindeutiges Ergebnis produziert. Das alles ist bis jetzt nicht erkennbar. Die Blockade im Parlament bezieht sich leider auch auf die Referendumsfrage.
Das britische Parlament hat in allen diesen Abstimmungen ohne Fraktionszwang entschieden. Die Abgeordneten stehen in einem intensiven Austausch mit ihren Wahlkreisen. Die Hoffnungen und Befürchtungen der Bevölkerung leben im Parlament und spielen beim Abstimmungsverhalten der Abgeordneten eine große Rolle. Das Mehrheitswahlrecht zeigt hier eine Stärke, die wir in Deutschland bisher zu wenig reflektiert haben. Meiner Ansicht nach wäre das Parlament gegenwärtig durchaus in der Lage, eine Entscheidung für ein Brexit-Szenario zu treffen, die in der Bevölkerung akzeptiert wird – wenn es ein Entscheidungsverfahren gäbe! Statt sofort ein zweites Referendum anzustreben, wäre es ratsam, einen nationalen Dialog anzustreben, mit dem man überhaupt mal die unterschiedlichen Interessen und Befürchtungen sichtbar machen und miteinander ins Gespräch bringen kann. Daraus könnten dann Eckpunkte für einen nationalen Brexit-Konsens entstehen, die abstimmungs- und am Ende auch umsetzungsfähig wären.
Was ist die Perspektive für Großbritannien?
AD:In Irland gab es im Vorfeld eines Referendums für die Aufhebung des Abtreibungsverbots eine Citizens' Assembly, in der intensiv an der Abstimmungsfrage gearbeitet worden ist. Diese Erfahrung zeigt doch, dass es auch in einem angelsächsisch geprägten Politiksystem grundsätzlich Möglichkeiten für echte Kompromissbildung und direkte Demokratie gibt. Dadurch können neue umsetzungsfähige Ideen in das politische System hineinwachsen.
SP: Mit einer Citizens' Assembly könnte natürlich ein neuer Austrittsprozess mit längeren Fristen gut gegenüber der EU vertreten werden. Aber gleichzeitig wollen viele Kräfte in der Opposition viele von den verhandelten Fragen neu aufrollen. Das gegenwärtig auf dem Tisch liegende Verhandlungsergebnis will Brüssel allerdings nicht noch einmal aufschnüren. Das ist eine schwere Hypothek für jeden neuen Ansatz, der am Ende des Tages neue Verhandlungen mit Brüssel voraussetzt. Mal abgesehen von dem Paradox, dass dann in Großbritannien nochmal EU-Wahlen organisiert werden müssten, was vielen sicherlich auch nicht gefallen wird. Ich befürchte gegenwärtig, dass es auf einen harten Brexit hinausläuft.
Und das können wir aus dem Brexit lernen…
AD: Was für Lehren kann denn der Arbeitskreis Europa – und letztlich auch Mehr Demokratie als Ganzes – aus dem ganzen Brexit-Schlamassel ziehen?
SP: Erstens: Wir müssen besser verstehen lernen, wie angelsächsische Politiksysteme, insbesondere das britische, funktionieren. Wir kommen aus einer ganz anderen Verfassungstradition, und ich habe mittlerweile eine gewisse Scheu, unsere Vorschläge in anderen Ländern als „allein selig machende Lösung“ zu präsentieren. Ich rate hier zur Vorsicht und zu weiterer wissenschaftlicher Forschung.
Zweitens: Die (Ab-)Qualifizierung des Brexit-Referendums als reines Plebiszit halte ich mittlerweile für fragwürdig. Wir sind hier durch die britische Debattenkultur in die Irre geführt worden. Das größte Problem an diesem Austrittsprozess ist der Druck durch den harten Brexit. Vielleicht müsste Art. 50 EUV so geändert werden, dass ein Austritt erst aktiviert wird, wenn der Austrittsvertrag im austretenden Land verabschiedet ist. Damit hätten wir völlig andere Rahmenbedingungen für einen deliberativen Prozess im Land.
Drittens: Die Citizens' Assemblies scheinen mir grundsätzlich ein geeignetes Instrument, um solche komplexen Fragen anzugehen. Wenn sich direkt-demokratische Initiativen in unseren Demokratien stärker bemerkbar machen werden, wird es immer mehr zur Notwendigkeit werden, diese im Vorfeld mit Alternativen aus der Bevölkerung und aus dem Parlament abzugleichen. Ein Bürgerrat könnte ein Weg sein, ein solches Thema mal von einer Metaebene aus zu beleuchten und die unterschiedlichen Vorschläge zu sichten. Am Ende stünde ein Gutachten, das einen oder mehrere abstimmungsfähige Reformvorschläge vors Volk brächte. Der Bürgerrat übernähme hier also eine integrierende Funktion, die bisher die Parteien dominierte Demokratie innehatte, die diese aber zunehmend weniger erfüllt. Diesen Ansatz sollten wir stärker weiterverfolgen. Als Viertes finde ich, dass wir die Erforschung von Abstimmungsverfahren unterstützen und anregen sollten, die in Situationen mit mehreren Abstimmungsalternativen dabei helfen, tragfähige Entscheidungen herbeizuführen. Diese wären eine Alternative zu den starren Ja-Nein-Entscheidungen, die bis jetzt in demokratischen Prozessen – auch im Parlament! - üblich sind. Alles deutet darauf hin, dass wir in Zukunft nicht nur in Großbritannien eine stärkere und wohlüberlegte Verzahnung von Parlamentarismus, Bürgerräten und direkter Demokratie brauchen werden.