Verfassungsreferendum in Italien am 4.12.2016: Ein Faktencheck aus direktdemokratischer Sicht

1. Worum geht es bei dem Referendum am 4. Dezember in Italien?

Die italienischen Wahlberechtigten sind aufgerufen über eine Verfassungsreform abzustimmen. Die Reform kann entweder als Ganzes angenommen oder abgelehnt werden. Die Reform würde 47 der 139 Verfassungsartikel verändern. Am heftigsten diskutiert wird die geplante Verkleinerung und Machtverringerung des Senats. Bisher hat der auf regionaler Ebene gewählte Senat die gleichen Rechte wie die auf nationaler Ebene gewählte und zahlenmäßig deutlich größere Abgeordnetenkammer. Beide Kammern haben das Recht, der Regierung das Vertrauen auszusprechen oder zu entziehen und beschließen gleichberechtigt über Gesetze. In der Vergangenheit hat das in Italien oft zu einem „Ping-Pong-Spiel“ mit Gesetzentwürfen und zum Scheitern vieler Regierungen während der laufenden Wahlperiode geführt. Weitere zentrale Aspekte der Verfassungsreform sind das Verhältnis der Regionen zum Nationalstaat (geplant ist, dass die Zentralregierung mehr Kompetenzen erhalten soll) sowie der Ausbau der direktdemokratischen Verfahren (siehe unten).

2. Wieso findet diese Volksabstimmung überhaupt statt?

Das für den 4. Dezember angesetzte Verfassungsreferendum kam zu Stande, weil es gegen die Verfassungsreform von Ministerpräsident Matteo Renzi und seiner Mitte-Links-Regierung Widerstand in der Opposition und in der Bevölkerung gab. Im Frühjahr 2016 wurde die Verfassungsreform im Parlament verabschiedet, fand aber keine Zweidrittelmehrheit in den beiden Parlamentskammern. Für diesen Fall gibt es in Italien die Möglichkeit, ein „referendum confermativo“ (= bestätigendes Referendum) zu verlangen. Entweder kann ein solches Referendum durch mindestens 500.000 Unterschriften der Bürger/innen oder durch ein Fünftel des Parlaments ausgelöst werden – für das aktuelle Referendum kam beides zu Stande.

3. Wie sind die Unterschriftensammlung und die Abstimmung geregelt?

Für ein „referendum confermativo“ müssen innerhalb von drei Monaten mindestens 500.000 Unterschriften gesammelt werden.  Das Datum für den Volksentscheid setzt die Präsidentin/der Präsident per Dekret fest. Eine Kopplung an Wahlen ist nicht vorgesehen und auch nicht erwünscht.

In der Abstimmung wird die Frage gestellt, ob die angestrebte Reform tatsächlich in Kraft treten soll („bestätigendes Referendum“). Will man wie die Initiator/innen der Unterschriftensammlung die Reform ablehnen, muss man also mit „Nein“ stimmen. Bei der Abstimmung gibt es im Falle des „referendum confermativo“ kein Beteiligungsquorum, es entscheidet die einfache Mehrheit. Das Ergebnis des Volksentscheids ist verbindlich.

4. Wie bewertet Mehr Demokratie das Abstimmungsverfahren?

Es handelt sich um ein echtes direktdemokratisches Verfahren: In diesem fakultativen oder korrigierenden Referendum haben die Bürger/innen eine Abstimmung zu einer Sachfrage herbeigeführt. Der Volksentscheid ist verbindlich und stellt quasi „das letzte Wort des Souveräns“ zur Verfassungsreform dar.

Im Unterschied zum Brexit-Referendum oder zur Abstimmung in Ungarn handelt es sich nicht um eine von oben, durch die Regierung oder das Parlament, angesetzte, sondern um eine von den Bürger/innen verlangte Abstimmung zu einem bereits beschlossenen Gesetz.

Politisch problematisch ist allerdings, dass Matteo Renzi im Frühjahr 2016 seinen Rücktritt angekündigt hatte, falls die Verfassungsreform per Referendum abgelehnt würde. Zwischenzeitlich hat Renzi seine Aussage revidiert, im Gespräch ist der Rücktritt aber dennoch, auch weil sich mittlerweile die Opposition darauf beruft. Die ganze Episode zeigt, wie unglücklich die Verknüpfung von Volksabstimmungen mit Personalfragen ist. Volksabstimmungen sind keine Wahlen, sondern Entscheidungen über Sachfragen.

Sehr positiv ist zu bewerten, dass es kein Abstimmungsquorum gibt. Sowohl die Pro- als auch die Contra-Seite sind dadurch angehalten, für ihre Position zu werben. Bei Volksentscheiden mit Quoren kommt es immer wieder zu Boykottstrategien der Gegner einer Vorlage: Das Thema wird möglichst totgeschwiegen oder sogar dazu aufgerufen, sich nicht am Entscheid zu beteiligen, damit die Hürde nicht übersprungen wird und die Abstimmung auch dann wirkungslos bleibt, wenn eine Mehrheit der Abstimmenden für die Vorlage stimmt. Solche Strategien funktionieren beim Verfassungsreferendum in Italien nicht.

5. Was würde die Verfassungsreform für die direkte Demokratie in Italien bedeuten?

1. Neues Verfahren der Volksinitiative wird möglich, aber noch nicht eingeführt

Die Verfassungsreform ermöglicht die Einführung eines „referendum propositivo“, also eines Initiativrechtes der Bürger/innen. Die Vorausssetzungen für eine Volksinitiative werden durch die geplante Verfassungsänderung geschaffen, für die Einführung selbst bedürfte es aber weiterer Gesetze. Die Italiener/innen könnten damit zukünftig nicht nur beschlossenen Gesetze anfechten, sondern auch neue Gesetze auf den Weg bringen. Wie dieses Instrument konkret aussehen soll, ist allerdings noch unklar. Kritiker sagen, dass die Reform im Verfassungstext zwar in Aussicht gestellt, aber nicht angegangen wird.

Die Einführung einer praktikablen Volksinitiative wäre bahnbrechend und ein Gewinn für die Demokratie Italiens. Zudem wäre dies ein Vorbild für viele andere europäische Länder, die dies diskutieren (z.B. Deutschland, Österreich, Niederlande). Bislang kennen nur sehr wenige Staaten die Volksinitiative (zum Beispiel die Schweiz, Liechtenstein, Litauen, Slowakei). Oft verhindern sehr hohe Hürden deren Anwendung.

Bisher gibt es in Italien neben dem „referendum confermativo“ ein weiteres echtes direktdemokratisches Verfahren, ein „referendum abrogativo“ (gegen bereits beschlossenen Gesetze). Für beide Verfahren müssen 500.000 Unterschriften (etwa 1 Prozent der Wahlberechtigten) gesammelt werden. Beim „referendum abrogativo“ müssen sich für einen gültigen Volksentscheid 50 Prozent der Wahlberechtigten beteiligen („Beteiligungsquorum“).

2. Absenkung des Beteiligungsquorums ab einer bestimmten Unterschriftenmenge

Die Verfassungsänderung sieht auch vor, das 50 Prozent-Beteiligungsquorum zu senken, wenn mehr als 800.000 Unterschriften (1,6 Prozent der Wahlberechtigten) eingereicht werden. Es orientiert sich dann an den tatsächlich Wählenden der letzten Wahl. De facto würde das Beteiligungsquorum damit auf 35-40 Prozent sinken, was die Abstimmung etwas weniger boykottanfällig machen würde als bislang. Wenn 500.000 Unterschriften, aber nicht 800.000 Unterschriften erreicht werden, dann liegt das Beteiligungsquorum wie bislang auch bei 50 Prozent.

Italienische Initiativen der Demokratiebewegung bemängeln die Absenkung des Beteiligungsquorums als viel zu zaghaft und haben unter anderem auch deshalb aufgerufen, mit „No“ zu stimmen.