Demokratie wird aus Mut gemacht –
Wie ein Exit vom Brexit gelingen könnte

Theresa May hat's schwer zur Zeit. Der „Brexit-Deal“, den sie mit der EU ausgehandelt hat, passt keinem so richtig. Für die einen ist es zu wenig Brexit und immer noch zu viel EU, die anderen sind sowieso dagegen. Die Wahrscheinlichkeit ist deshalb groß, dass das Verhandlungsergebnis im Westminster Parlament keine Mehrheit findet.

Thesen von Stefan Padberg, Leiter des Arbeitskreises Europa bei Mehr Demokratie

1. Die Brexit-Frage wächst der Politik über den Kopf

Angesichts dessen mehren sich die Stimmen im Vereinigten Königreich, die ein zweites Referendum fordern. Schon am 20. Oktober fand in London eine große Demonstration statt, die von einer halbe bis eine Million Teilnehmerinnen und Teilnehmern besucht wurde. Ihre Forderung: ein „peoples' vote“ über den ausgehandelten Vertrag (siehe: https://www.peoples-vote.uk). Wenn man den Presseberichten Glauben schenken kann, kommen auch immer mehr Abgeordnete ins Nachdenken und befürworten ein „second vote“.

Das Problem dabei ist: Wird der Austrittsvertrag abgelehnt, egal ob vom Parlament oder in einem zweiten Referendum, kommt es zu einem sogenannten „harten Brexit“ ohne Übergangsregelungen. Die Beziehungen zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU würden sich dann an den Regeln der EFTA und der WTO orientieren müssen, was ein ziemlich harter Einschnitt wäre für die Handelsunternehmen im Königreich und in der EU (hier vor allem Deutschland, das in Großbritannien einen großen Exportmarkt hat). Aber auch für den Status der EU-Bürger in Großbritannien und der Briten in den restlichen EU-Ländern wäre dies sehr hart. Sie würden praktisch von heute auf morgen der Visumspflicht unterliegen und wären komplett wieder auf den Status von Drittstaatsangehörigen zurückgestuft. Vereinfachte Grenzübertritte ohne Passkontrollen? Goodbye.

Deshalb mehren sich auch die Stimmen, die den EU-Austritt zurückziehen wollen. Rechtlich ist dies möglich, wie der EuGH kürzlich festgestellt hat.

2. Ein neues Referendum müsste alle drei Optionen abfragen

Die Abstimmung über den Brexit-Deal müsste also zugleich mit der Frage verknüpft werden: Soll der Austrittsantrag zurückgezogen werden und Großbritannien in der EU verbleiben? Oder soll es einen harten Brexit geben? Dies ist mittlerweile offenbar die eigentliche Frage, die mit einem Referendum gelöst werden müsste. Das Parlament kann zwar mit großer Mehrheit den Deal ablehnen, aber ob es nach der Ablehnung die zweite Frage in einer Weise beantworten kann, die die stark gespaltene Öffentlichkeit befriedet, ist eher unwahrscheinlich. Keine der Abgeordneten wurden gewählt, um über so eine schwerwiegende Frage zu entscheiden. Insofern ist der Ruf nach einem zweiten Referendum nur eine logische Konsequenz.

Bei einem Referendum müssten also drei Möglichkeiten zur Auswahl stehen:

• Zustimmung zum Brexit-Vertrag
• Ablehnung des Brexit-Vertrags
• Ablehnung des Brexit-Vertrags und Rücknahme des EU-Austritts

3. Jetzt gilt es, den Zeitdruck rauszunehmen

Eine weitere Frage ist der Zeitpunkt des Referendums, denn der EU-Austritt muss bis spätestens zum 29. März 2019 zurückgezogen worden sein, sonst tritt er in Kraft. Es ist aber nicht ratsam, ein Referendum in einer so kurzen Zeitspanne zu organisieren. Direktdemokratische Prozesse benötigen Zeit für Diskussionen. Modellrechnungen müssen erarbeitet werden, die erst jetzt, wo das Verhandlungsergebnis im Einzelnen vorliegt, realistisch erstellt werden können. Den Bürgerinnen und Bürgern in Großbritannien ist zu wünschen, dass sie die Chance eines zweiten Referendums dazu nutzen, sich nochmal neu und unter fairen Bedingungen mit dem Thema auseinanderzusetzen und eine Entscheidung herbeizuführen, die am Ende das Land einigt und nicht spaltet.

Meinem Eindruck nach sollte eine zweite Abstimmung mindestens einen Vorlauf von einem halben Jahr haben. Die Verhandlungsphase müsste also verlängert werden. Dafür ist allerdings Einstimmigkeit im Europäischen Rat nötig. Alle Regierungen müssen zustimmen, um die Verhandlungsphase zu verlängern und den Austrittstermin nach hinten zu verschieben. Es sollte dabei darum gehen, den Briten nochmal neu einen fairen Abstimmungskampf zu ermöglichen.

4. Die EU macht ganz bewusst Druck

In Brüssel allerdings stehen ganz andere Prozesse im Vordergrund. Dort herrscht erklärtermaßen die Linie vor: Wer austritt, muss bluten. Man versuchte und versucht dort mit möglichst viel Druck den Briten ihre Entscheidung gegen die EU zu vermiesen, denn sonst könnte ja der Brexit eventuell andere Länder ermutigen, ebenfalls auszutreten. Ob die Regierungen deshalb bereit sein werden, die Verhandlungsphase zu verlängern, ist zu bezweifeln. Denn es kann ihnen keiner garantieren, dass Großbritannien sich wieder für die EU entscheiden würde, wenn man den Druck aus dem Prozess rausnähme. Alles, was nach Konzession gegenüber den "abtrünnigen" Briten aussieht, ist dort gegenwärtig kaum durchsetzbar.

5. Ein zweites Referendum darf nicht vom Ergebnis her gedacht werden

Aber ohne diese Unterstützung durch die Regierungen aller EU-Länder müsste das zweite Referendum unter hohem Zeitdruck organisiert werden. Es käme erneut zu einem hoch-emotionalen Abstimmungskampf, und das Ergebnis könnte die Spaltung in der Gesellschaft wahrscheinlich nicht überwinden helfen. Selbst wenn sich die Briten mehrheitlich für die Rücknahme des Austritts entscheiden werden, wird jede zukünftige Regierung sich mit einem ausgewiesenen Anti-EU-Block konfrontiert sehen, den sie bei ihren Entscheidungen auf EU-Ebene wird berücksichtigen müssen.

Dies sei all jenen in Berlin und Brüssel gesagt, die nun leichtfertig ein schnelles zweites Referendum fordern, weil sie meinen, der Wind habe sich gedreht. Damit würden sie genau den gleichen Fehler machen, den schon David Cameron gemacht hat: eine Abstimmung nur deshalb anzusetzen, weil man glaubt, ein bestimmtes gewünschtes Ergebnis herbeiführen zu können. Die deutsche Forderung nach einem zweiten Referendum dient einseitig deutschen Wirtschaftsinteressen – das ist nur allzu durchsichtig. Politisch notwendig und befriedend wäre aber eine andere Haltung.

6. …und nicht mit Personalfragen verknüpft werden

Es sollte darum gehen, den Bürgerinnen und Bürgern in Großbritannien die Möglichkeit zu geben, einigermaßen fundiert eine Entscheidung über die Zukunft ihres Landes zu treffen. Deshalb sollte das zweite Referendum auch nicht mit dem Rücktritt der Regierung verknüpft werden. Es sollte eine reine Sachentscheidung sein. Die Verquickung des Referendums mit dem Weiterbestehen der Regierung May würde zu einer starken Emotionalisierung des Wahlkampfes beitragen, einer der entscheidenden Fehler des ersten Referendums, bei dem die Regierung Cameron ihre Weiterexistenz mit dem Ausgang des Referendums verknüpft hatte. So etwas ist immer eine Einladung an populistische Kräfte.

7. Eine Mehrheit der Landesteile muss zustimmen

Und noch einen letzten Aspekt möchte ich hier ansprechen. Was wir von der Schweiz lernen können, ist, dass solche Entscheidungen auch Mehrheiten auf den unteren Ebenen benötigen. Übertragen auf Großbritannien würde dies bedeuten, dass auch die Mehrheit unter den vier Landesteilen England, Wales, Schottland und Nordirland gegeben sein muss, damit ein Ergebnis gültig ist. Hierzu ein Verfahren auszuarbeiten, das allgemein akzeptiert, einfach verständlich und schnell umzusetzen ist, ist eine Herausforderung, aber nicht unmöglich.

8. Wenn das zweite Referendum nicht gut konzipiert ist, schadet es mehr als es nützt

Vorstellbar wäre, zwei Fragen zu stellen, wobei die zweite Frage erst herangezogen wird, wenn die erste abgelehnt wurde.

A. Bist du für die Annahme des Verhandlungsergebnisses?

Erforderlich: Doppeltes Mehr (Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger, Mehrheit der Landesteile)

B. Wenn die Abstimmungsfrage A keine gültige Zustimmung bekommt: Bist du für die Rücknahme des EU-Austritts?

[JA] [NEIN]

Erforderlich: Doppeltes Mehr (Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger, Mehrheit der Landesteile)

Verschiedentlich ist darauf hingewiesen worden, dass für so eine Entscheidung eine qualifizierte Mehrheit von z.B. 55 Prozent festgelegt werden müsste. Das Für und Wider kann an dieser Stelle nicht erörtert werden, und es ist zu vermuten, dass unter dem Zeitdruck, der nun herrscht, eine wertfreie Debatte über diesen Punkt nicht mehr möglich ist. Wichtig ist, dass im Vorfeld Abläufe und Durchführungsregeln  vereinbart werden, die von allen Seiten akzeptiert werden, sodass das Abstimmungsergebnis bindende Wirkung erlangen kann - bindend nicht nur im juristischen Sinne, sondern eben auch im Sinne von "sozial befriedend".

Die Gefahr ist gegenwärtig groß, dass der "second vote" unter ungünstigen Bedingungen stattfinden wird. Zu viele Wenns und Abers können den Prozess aufhalten oder deformieren, zu viele Player mit unterschiedlichen Interessen müssten sich koordinieren und vernünftig miteinander reden. Es erscheint nicht sehr wahrscheinlich, dass dies passiert. Ein zweites Referendum, das in Hetze und unter ungünstigen Bedingungen durchgeführt wird, wird, egal wie es ausgeht, sehr negative Effekte haben. Die Lager würden sich weiter feindlich gegenüber stehen und die britische Gesellschaft weiter spalten. Dies würde dann am Ende wieder – wenn auch unberechtigterweise – der direkten Demokratie insgesamt angelastet.

9. Ein Bürgergutachten (Citizens‘ Assembly) vor dem Referendum könnte helfen

Deshalb möchte ich anregen, diese Frage einer ausgelosten repräsentativen Citizens' Assembly vorzulegen, die ähnlich arbeiten könnte, wie die in Irland. Diese sollte in der Lage sein, innerhalb kurzer Zeit ein Bürgergutachten zu erarbeiten, wenn sie mit allen nötigen Informationen versorgt wird. Wegen der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit wäre es auch denkbar, ein Mehrheits- und ein Minderheitsgutachten erstellen zu lassen. So stünde die Citizens' Assembly nicht unter einem künstlichen Einigungsdruck.

Dies würde dann den Abstimmungskampf erheblich verkürzen und hoffentlich auch "zivilisieren". Auf diese Weise ist das Argumentationsfeld schnell erschlossen, Argumente und Gegenargumente liegen auf dem Tisch, so dass jeder Bürger und jede Bürgerin sich eine Meinung bilden und einigermaßen fundiert an der Abstimmung teilnehmen kann. Fake News könnten in einer solchen Bürgerversammlung keine Rolle spielen.

Wenn sich die Londoner Regierung und das Londoner Parlament jetzt entschließen könnten, so einen Prozess einzuleiten, wäre sicher ein Zeitplan erreichbar, der vor dem Ende der Verhandlungsphase am 29. März ein Ergebnis produzieren würde. Auf den britischen Inseln hat man immer Sinn für fair play gehabt – den sollte man sich jetzt nicht durch tagespolitischen Druck nehmen lassen. Demokratie wird aus Mut gemacht: Eine gut vorbereitete und fair durchgeführte Abstimmung kann ein Ergebnis herbeiführen, mit dem alle Bürgerinnen und Bürger in Großbritannien und letztendlich auch in der EU leben können.