Wahlrecht: Bundestag braucht Bürgers Rat
Wie wird aus Millionen Stimmen ein Parlament? Darüber entscheiden in Deutschland ausgerechnet diejenigen, die von den Regeln selbst betroffen sind: die Parteien und ihre Abgeordneten. Seit Jahren streiten sie über das Bundestagswahlrecht. Ein Bürgerrat könnte einen Ausweg bieten. Fachleute plädieren dafür – und andere Länder haben Bürgerinnen und Bürger bereits über die Spielregeln ihrer Demokratie beraten lassen.
Regeln sind entscheidend
Wer bei einer Bundestagswahl sein Kreuz macht, soll darüber entscheiden, welche Parteien und welche Abgeordneten im Parlament sitzen. Doch wie die Stimmen anschließend in Mandate umgerechnet werden, ist alles andere als einfach. Das deutsche Wahlrecht ist über Jahre immer wieder verändert worden – und mehrfach beim Bundesverfassungsgericht gelandet.
Dabei geht es nicht um technische Einzelheiten. Die Regeln können darüber entscheiden, welche Kandidatinnen und Kandidaten in den Bundestag einziehen, wie stark die Parteien dort vertreten sind und wie groß das Parlament wird. Wer das Wahlrecht verändert, verändert deshalb auch die politischen Machtverhältnisse.
Zwei Stimmen – aber welche entscheidet?
Bei der Bundestagswahl haben Wählerinnen und Wähler zwei Stimmen. Mit der Erststimme wählen sie eine Kandidatin oder einen Kandidaten in ihrem Wahlkreis. Mit der Zweitstimme entscheiden sie sich für die Landesliste einer Partei.
Entscheidend für die Stärke einer Partei im Bundestag ist grundsätzlich die Zweitstimme. Lange Zeit galt zugleich: Wer in seinem Wahlkreis die meisten Erststimmen bekam, zog direkt in den Bundestag ein. Gewann eine Partei mehr Wahlkreise, als ihr nach dem Zweitstimmenergebnis Sitze zustanden, entstanden Überhangmandate. Weitere Ausgleichsmandate sorgten dafür, dass das Kräfteverhältnis zwischen den Parteien wieder stimmte. Dadurch wuchs der Bundestag immer weiter.
630 Sitze – und eine ungewöhnliche Folge
Die 2023 beschlossene Wahlrechtsreform sollte dieses Wachstum beenden. Die Zahl der Abgeordneten wurde auf 630 begrenzt. Dafür gilt nun konsequenter: Eine Partei erhält nur so viele Sitze, wie ihr aufgrund ihrer Zweitstimmen zustehen.
Das hat eine gewöhnungsbedürftige Folge. Eine Kandidatin oder ein Kandidat kann im Wahlkreis die meisten Erststimmen erhalten und trotzdem nicht in den Bundestag kommen. Bei der Bundestagswahl 2025 geschah das in 23 Wahlkreisen.
Wenn die Spieler die Spielregeln bestimmen
Das Bundesverfassungsgericht bestätigte 2024 das neue Verfahren grundsätzlich, erklärte aber die damalige Ausgestaltung der Fünf-Prozent-Hürde für verfassungswidrig. Nach der Bundestagswahl 2025 setzten CDU, CSU und SPD eine neue Wahlrechtskommission ein. Auch sie konnte sich nicht auf eine gemeinsame Position verständigen. Der Streit dauert an.
Das hat einen einfachen Grund: Wahlrecht ist für Parteien niemals nur eine abstrakte Frage. Ein bestimmtes Wahlsystem kann einer Partei mehr Direktmandate sichern, ein anderes die Bedeutung der Landeslisten stärken. Selbst wenn alle Beteiligten ein möglichst gerechtes Wahlrecht schaffen wollen, wissen sie zugleich, welche Folgen eine Änderung für die eigene Partei haben könnte.
„Wahlrechtsfragen sind Machtfragen“
Die Politikwissenschaftler Hubert Buchstein und Michael Hein sprechen deshalb von einem „Neutralitätsdefizit“ parlamentarischer Entscheidungen über das Wahlrecht. Schon 2017 schlugen sie vor, die Reform einem ausgelosten, parteipolitisch unabhängigen und von Fachleuten beratenen Bürgerrat zu übertragen. Denn: „Wahlrechtsfragen sind bekanntlich Machtfragen.“
Entscheidet das Parlament selbst über das Wahlrecht, können die erwarteten Vor- und Nachteile für die Parteien eine Rolle spielen. Vereinfacht gesagt: Diejenigen, die die Spielregeln beschließen, spielen selbst mit.
Warum nicht die Wählerinnen und Wähler fragen?
Buchstein hält gerade politische Blockaden für einen geeigneten Anlass, das Los einzusetzen: „Geloste Gremien ergeben Sinn, wenn es in der Politik Blockaden gibt. In Deutschland würde sich zum Beispiel die Erarbeitung eines neuen Wahlrechts anbieten.“ Auch die Wahlrechtsexperten Florian Grotz und Friedrich Pukelsheim haben sich in einem Essay-Podcast der FAZ für einen Bürgerrat zum Wahlrecht ausgesprochen.
Ein solcher Bürgerrat würde nicht bedeuten, dass eine zufällig ausgewählte Gruppe ohne Vorbereitung ein neues Bundeswahlgesetz schreibt. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer würden Zeit erhalten, sich in das komplizierte Thema einzuarbeiten. Fachleute könnten unterschiedliche Wahlsysteme und deren Folgen erklären, Parteien und gesellschaftliche Gruppen ihre Argumente vortragen. Anschließend würden die ausgelosten Bürgerinnen und Bürger miteinander beraten und Empfehlungen entwickeln.
Keine eigenen Mandate zu verteidigen
Der entscheidende Unterschied zum Bundestag: Die ausgelosten Bürgerinnen und Bürger müssten bei ihren Empfehlungen nicht darüber nachdenken, ob eine bestimmte Regel ihrer eigenen Partei bei der nächsten Wahl drei Mandate mehr oder weniger bringt.
Genau das ist die Idee hinter dem Vorschlag. Nicht weil Bürgerinnen und Bürger automatisch das bessere Wahlrecht kennen, sondern weil sie bei dieser Entscheidung andere Interessen haben als Parteien und Abgeordnete.
Kanada hat es ausprobiert
Wie das funktionieren kann, zeigt British Columbia in Kanada. Dort wurde 2004 ein Bürgerrat mit 161 Mitgliedern eingesetzt. Das Verfahren war ungewöhnlich gründlich. Zunächst beschäftigten sich die Mitglieder zwölf Wochen lang mit unterschiedlichen Wahlsystemen. Anschließend gingen sie mit der Diskussion in die Öffentlichkeit. Bei mehr als 50 Anhörungen konnten Bürgerinnen und Bürger ihre Ansichten vortragen; zusätzlich gingen 1.603 schriftliche Stellungnahmen ein.
Erst danach entwickelte der Bürgerrat seine Empfehlung. Er schlug vor, das bestehende Mehrheitswahlrecht durch die sogenannte übertragbare Einzelstimmgebung zu ersetzen. Die Wählerinnen und Wähler hätten damit Personen nach ihren Vorlieben in eine Rangfolge bringen können.
57,7 Prozent reichten nicht
Entscheiden durfte anschließend die gesamte Bevölkerung. 57,7 Prozent stimmten für den Vorschlag des Bürgerrates. Doch zuvor war eine ungewöhnlich hohe Hürde festgelegt worden: Mindestens 60 Prozent mussten zustimmen. Der Vorschlag scheiterte deshalb.
British Columbia wurde dennoch zum Vorbild. In der kanadischen Provinz Ontario beriet 2006/07 ebenfalls ein Bürgerrat über eine Reform. Seine Mitglieder empfahlen mit 94 zu 8 Stimmen eine Mischform aus Mehrheits- und Verhältniswahlrecht. Beim anschließenden Referendum fand der Vorschlag jedoch keine Mehrheit.
Warum die Öffentlichkeit wichtig ist
Für den kanadischen Beteiligungsfachmann Peter MacLeod lag ein entscheidendes Problem darin, dass die Bevölkerung zu wenig Verbindung zum Bürgerrat hatte. „Die stärkste Verbindung zu einer Ja-Stimme war nicht das Wissen über die Besonderheiten des Wahlsystems, sondern die Bekanntheit des Bürgerrates“, erklärte er.
Daraus ergibt sich eine wichtige Lehre: Es reicht nicht, einen guten Bürgerrat durchzuführen. Wenn anschließend die gesamte Bevölkerung über seine Empfehlung abstimmen soll, muss sie auch erfahren, wer die Mitglieder waren, wie sie ausgewählt wurden und wie sie zu ihrem Urteil gelangten.
Vom Yukon bis in die Niederlande
Auch anderswo wurde dieser Weg erprobt. Im kanadischen Yukon empfahl ein Bürgerrat 2024 eine Änderung des Wahlsystems. Bei einer unverbindlichen Volksbefragung im November 2025 stimmten 56,1 Prozent für eine Reform.
Die Niederlande hatten bereits 2006 einen Bürgerrat mit 140 ausgelosten Mitgliedern über ihr Wahlrecht beraten lassen. An zehn Wochenenden lernten die Teilnehmerinnen und Teilnehmer unterschiedliche Wahlsysteme kennen, holten anschließend Meinungen aus der Bevölkerung ein und entwickelten daraus ihre Empfehlungen.
Mehr Einfluss auf die Personen
Der niederländische Bürgerrat sprach sich für ein Verhältniswahlsystem aus, das den Wählerinnen und Wählern mehr Einfluss darauf geben sollte, welche Personen tatsächlich ins Parlament einziehen. Die damalige Regierung übernahm die Empfehlung jedoch nicht. Jahre später griff eine parlamentarische Kommission den Vorschlag wieder auf; auch im Parlament fand er schließlich keine Mehrheit.
Die internationalen Beispiele zeigen damit zugleich die Möglichkeiten und Grenzen eines Bürgerrates. Ausgeloste Bürgerinnen und Bürger können sich auch in ein kompliziertes Thema wie das Wahlrecht einarbeiten und konkrete Reformvorschläge entwickeln. Ob diese anschließend umgesetzt werden, entscheiden jedoch weiterhin die zuständigen demokratischen Institutionen – oder die Bevölkerung in einer Abstimmung.
Was müsste ein gutes Wahlrecht leisten?
Auch in Deutschland müsste ein Bürgerrat nicht mit einem weißen Blatt Papier beginnen und ein vollkommen neues Wahlsystem erfinden. Er könnte zunächst klären, welche Ziele ein gutes Wahlrecht überhaupt erfüllen soll.
Wie wichtig ist es, dass jeder Wahlkreis durch seine Siegerin oder seinen Sieger im Bundestag vertreten ist? Soll die Zweitstimme möglichst genau bestimmen, wie stark die Parteien im Parlament vertreten sind? Wie groß darf der Bundestag werden? Wie sollen kleinere Parteien behandelt werden? Soll das Wahlalter auf 16 Jahre sinken? Und wie könnte eine gleichberechtigtere Repräsentanz von Frauen und Männern erreicht werden?
Nicht alle Ziele passen zusammen
Zwischen diesen Zielen bestehen Konflikte. Ein Wahlrecht kann sehr proportional sein, dadurch aber komplizierter werden. Eine Garantie für alle Wahlkreissiegerinnen und Wahlkreissieger kann die persönliche Verbindung zwischen Wahlkreis und Parlament stärken, zugleich aber andere Regeln erforderlich machen, damit der Bundestag nicht wieder wächst.
Ein Bürgerrat könnte diese Zielkonflikte sichtbar machen und gegeneinander abwägen, statt die Diskussion von Anfang an entlang der Interessen der Parteien zu führen.
Entscheiden würde weiterhin der Bundestag
Die Entscheidung über das Wahlrecht würde ein solcher Bürgerrat dem Parlament nicht abnehmen. Seine Mitglieder könnten nach einer ausführlichen Lern- und Beratungsphase Empfehlungen aussprechen. Über eine Änderung des Bundeswahlgesetzes müsste anschließend weiterhin der Bundestag entscheiden.
Gerade darin könnte der Wert des Verfahrens liegen. Die Abgeordneten bekämen eine Empfehlung von Menschen, die weder ein Mandat verteidigen noch die Chancen einer Partei bei der nächsten Wahl verbessern müssen.
Keine Sorge um die Wiederwahl
Buchstein und Hein formulierten den Gedanken so: Ein unabhängiges und parteipolitisch neutrales Gremium könne dafür sorgen, „dass Erwägungen über eigene (Wieder-)Wahlchancen keine Rolle spielen“.
Ein Bürgerrat würde den politischen Interessenkonflikt beim Wahlrecht also nicht beseitigen. Aber er könnte ihm eine Perspektive gegenüberstellen, die bislang erstaunlich wenig Gewicht hat: die Perspektive derjenigen, deren Stimmen nach diesen Regeln gezählt werden.
Die Regeln der eigenen Demokratie
Denn hinter all den Debatten über Sitze, Listen, Wahlkreise und Prozentzahlen steht letztlich eine einfache Frage: Nach welchen Regeln sollen die Stimmen der Bürgerinnen und Bürger darüber entscheiden, wer sie im Parlament vertritt?
Es spricht einiges dafür, die Bürgerinnen und Bürger selbst an der Antwort zu beteiligen.