Als das Volk selbst zu Rate saß
2019 ließ ein ungewöhnliches Experiment 160 Menschen über die Zukunft der Demokratie beraten. Sie waren ausgelost worden, nicht gewählt. Sie hatten keine Parteiprogramme, keine Fraktionszwänge und zunächst oft nicht einmal das Gefühl, etwas von Politik zu verstehen. Am Ende legten sie 22 Empfehlungen vor – und veränderten damit die Debatte über Bürgerräte in Deutschland.
Es begann mit einem Brief
Es begann mit einem Brief. Kein Wahlzettel, keine Bewerbung, kein Parteibuch. Eine Einladung, die zunächst wie Werbung wirken kann.
Armin Amrhein gehörte zu den Menschen, die diesen Brief 2019 erhielten. Er fragte sich, ob ihn jemand „hinters Licht führen“ wolle. Erst nachdem er im Internet recherchiert hatte, wurde ihm klar: Die Einladung war ernst gemeint. Er war ausgelost worden, um über die Zukunft der Demokratie zu beraten.
160 Menschen aus ganz Deutschland machten sich schließlich auf den Weg nach Leipzig. Sie waren zwischen 16 und 82 Jahre alt. Sie waren Angestellte und Selbstständige, Rentner und Studenten, politisch Erfahrene und Menschen, die sich bislang kaum engagiert hatten.
Was braucht die Demokratie?
Sie sollten über eine Frage beraten, die gewöhnlich in Parteizentralen, Parlamenten und Verfassungsgerichten behandelt wird: Was braucht die Demokratie?
Es war der erste bundesweite Bürgerrat dieser Art in Deutschland. Und er war mehr als ein Beteiligungsprojekt. Er war ein Experiment darüber, ob Bürgerinnen und Bürger, die nicht gewählt wurden, politische Fragen gemeinsam bearbeiten können – und ob ihre Empfehlungen anschließend von der Politik ernst genommen werden.
Idee aus der Zivilgesellschaft
Der Bürgerrat Demokratie entstand 2019 nicht auf Initiative des Bundestages. Initiiert wurde er von Mehr Demokratie und der Schöpflin Stiftung, unterstützt von der Stiftung Mercator. Den Vorsitz übernahm der frühere bayerische Ministerpräsident Günther Beckstein.
Die Idee war inspiriert von Erfahrungen mit Bürgerräten insbesondere in Irland. Dort hatte sich gezeigt, dass ausgeloste Bürgerinnen und Bürger auch über komplizierte politische Fragen beraten können, wenn sie ausreichend Zeit bekommen, Experten anhören und in moderierten Kleingruppen diskutieren.
„Gute Möglichkeit, sich einzubringen“
Beckstein war von dem Ansatz überzeugt. „Bürgerräte bieten Bürgerinnen und Bürgern, die sich sonst nicht politisch äußern können, eine sehr gute Möglichkeit, sich einzubringen“, sagte er zum Auftakt.
Das Verfahren sollte einen blinden Fleck der repräsentativen Demokratie sichtbar machen. Parlamente repräsentieren die Bevölkerung über Wahlen. Aber die Gewählten sind sozial und biografisch nicht unbedingt ein Spiegel der Gesellschaft. Ein Bürgerrat versucht, dieses Problem anders zu lösen: durch Zufallsauswahl.
Erst reden, dann urteilen
Die 160 Teilnehmerinnen und Teilnehmer trafen sich im September 2019 an zwei Wochenenden in Leipzig. Sie hörten Expertinnen und Experten zu, diskutierten in kleinen Gruppen und brachten ihre Ergebnisse anschließend wieder in das Plenum zurück.
Die Kleingruppen waren entscheidend. Dort saßen jeweils nur wenige Menschen zusammen. Niemand sollte sich hinter einer Fraktion verstecken können. Niemand sollte durch seine Funktion automatisch mehr Gewicht bekommen.
Roman Huber, Geschäftsführender Bundesvorstand von Mehr Demokratie, beschrieb das Prinzip später als Diskussion „am kleinen Tisch“. Die Regeln sollten verhindern, dass sich einzelne Teilnehmerinnen und Teilnehmer profilieren und andere verstummen. Erst wenn alle einmal gesprochen hatten, sollte jemand ein zweites Mal zu Wort kommen.
Das klingt banal. Politisch ist es das nicht.
Alle sollen gehört werden
Denn demokratische Debatten funktionieren gewöhnlich anders. Wer lauter spricht, rhetorisch geschickter ist oder bereits ein Amt innehat, besitzt einen Vorteil. Im Bürgerrat sollte dagegen zunächst eine andere Regel gelten: Alle sollen gehört werden.
Armin Amrhein erinnerte sich später daran, wie stark die Moderatorinnen und Moderatoren darauf achteten, dass alle zu Wort kamen. Die Gruppen wurden immer wieder neu zusammengesetzt. So sollten sich keine festen Lager bilden.
Der Effekt war bemerkenswert. Menschen mussten Argumente hören, die sie außerhalb eines solchen Raumes womöglich nie gehört hätten. Und sie mussten aufeinander reagieren.
Meinungen geändert
Der vielleicht wichtigste Unterschied zu einer Meinungsumfrage zeigte sich genau hier.
Eine Umfrage fragt Menschen, was sie denken. Ein Bürgerrat setzt sie einem Prozess aus, in dem sie ihre Meinung verändern können.
Günther Beckstein beobachtete diesen Prozess mit Erstaunen. „Der Bürgerrat Demokratie war kein Spiel, sondern ein fantastisch gelungenes Experiment“, sagte er später. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer hätten auf hohem Niveau diskutiert; viele hätten ihre Meinung geändert, „manche sogar mehrfach“.
Veränderungsprozesse
Auch die wissenschaftliche Evaluation bestätigte, dass der Prozess politisch etwas mit den Bürgerrat-Mitgliedern machte. Ihre Wahrnehmung der eigenen politischen Fähigkeiten nahm zu, ebenso ihre Bereitschaft zur politischen Beteiligung.
Das ist ein Effekt, der in der klassischen politischen Kommunikation leicht verloren geht.
Bürgerinnen und Bürger, die einen Wahlzettel ausfüllen, sind zunächst Wählerinnen und Wähler.
Bürgerinnen und Bürger, die vier Tage lang mit anderen Bürgern über Demokratie diskutieren, Informationen prüft, Argumente abwägt und Kompromisse suchen, werden zum politischen Berater.
Die Frage lautete nicht: Parlament oder Volk?
Am Ende standen 22 Empfehlungen, die in einem Bürgergutachten niedergeschrieben wurden.
Das Ergebnis war eindeutiger, als manche erwartet hatten. Von den 157 Teilnehmerinnen und Teilnehmern, die an der entscheidenden Abstimmung teilnahmen, sprachen sich 156 dafür aus, die parlamentarisch-repräsentative Demokratie durch weitere Elemente der Bürgerbeteiligung und direkten Demokratie zu ergänzen. 155 votierten für eine Kombination aus Bürgerbeteiligung und direkter Demokratie. 152 wollten Bürgerräte auf Bundesebene gesetzlich verankern.
Das Entscheidende daran: Die Mitglieder der Losversammlung wollten das Parlament nicht abschaffen. Sie wollten es ergänzen.
Mehr Bürgerräte gewünscht
Der Bürgerrat empfahl unter anderem bundesweite Bürgerräte, die durch Zufallsauswahl besetzt werden sollten. Außerdem sollte die Politik verpflichtet werden, sich mit den Ergebnissen von Bürgerbeteiligungsverfahren auseinanderzusetzen und öffentlich darauf zu reagieren.
Auch bundesweite Volksentscheide gehörten zu den Empfehlungen.
Das Bürgergutachten war damit kein Plädoyer für eine Herrschaft des „Volkes“ über das Parlament. Es war vielmehr ein Plädoyer für mehr demokratische Ebenen.
Die zentrale Vorstellung lautete: Zwischen Wahl und nächster Wahl könnte es einen Raum geben, in dem Bürgerinnen und Bürger gemeinsam politische Fragen beraten.
Bürgergutachten übergeben
Am 15. November 2019 kam der ungewöhnliche Prozess in Berlin zu seinem vorläufigen Höhepunkt. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer präsentierten ihre Ergebnisse beim „Tag für die Demokratie“. Anschließend übergaben sie ihr Bürgergutachten an Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble.
Schäuble war damit der Repräsentant jener parlamentarischen Demokratie, die der Bürgerrat erweitern wollte. Er nahm das Gutachten entgegen.
Das war mehr als eine symbolische Geste. Denn nun begann der schwierige Teil des Experiments: Was macht die Politik mit einer Empfehlung von Bürgerinnen und Bürgern, die nicht gewählt wurden?
Nachdenken über Demokratie
Schäuble zeigte sich grundsätzlich offen. Gerade weil die repräsentative Demokratie angesichts gesellschaftlicher Veränderungen immer wichtiger werde, müsse darüber nachgedacht werden, wie die Menschen sich wieder stärker vertreten fühlten.
Doch der Bürgerrat hatte keine Gesetzgebungskompetenz. Seine Empfehlungen waren keine Beschlüsse des Bundestages. Das war von Anfang an klar – und wurde zur entscheidenden Frage des gesamten Projekts.
Bürger besuchten Abgeordnete
Einige Teilnehmerinnen und Teilnehmer wollten sich mit der Übergabe des Gutachtens nicht zufriedengeben. Sie suchten anschließend selbst das Gespräch mit Bundestags- und Landtagsabgeordneten. Nach Angaben der Initiative hatten sich innerhalb von 100 Tagen bereits zwölf Gespräche ergeben; weitere waren vereinbart.
Damit veränderte sich auch die Rolle der Teilnehmerinnen und Teilnehmer. Sie waren nicht länger nur diejenigen, die beraten hatten. Sie wurden zu politischen Botschaftern ihrer eigenen Empfehlungen.
Mehr Verständnis für parlamentarische Entscheidungsverfahren
Roman Huber beschrieb eine bemerkenswerte Folge solcher Prozesse: Wer selbst erlebt habe, „wie schwierig es ist, in einer kontroversen Debatte zu einer vernünftigen Entscheidung zu kommen“, entwickle häufig auch mehr Verständnis für parlamentarische Entscheidungsprozesse. Zugleich erwarteten die Teilnehmerinnen und Teilnehmer nicht unbedingt, dass Abgeordnete ihre Empfehlungen eins zu eins übernahmen. Sie wollten vor allem, dass die Politik sich ernsthaft damit auseinandersetzte.
Das ist vielleicht die unerwartete Pointe des Bürgerrats: Er sollte die Distanz zwischen Bürgern und Politik verringern – und brachte den Bürgerinnen und Bürgern dabei auch die Schwierigkeiten politischer Entscheidungsfindung näher.
Bundestag greift Idee auf
Der Bürgerrat blieb nicht ohne institutionelle Folgen.
Am 18. Juni 2020 beschloss der Ältestenrat des Bundestages, die Empfehlung für einen weiteren bundesweiten Bürgerrat aufzugreifen. Er sprach sich für die Erprobung eines solchen Verfahrens aus und schlug das Thema „Deutschlands Rolle in der Welt“ vor.
Das ist ein wichtiger Unterschied: Der Ältestenrat setzte den thematischen Rahmen und initiierte damit den nächsten parlamentarischen Schritt. Der Bürgerrat wurde jedoch nicht einfach als internes Bundestagsprojekt organisiert. Initiiert und durchgeführt wurde er wiederum von zivilgesellschaftlichen Akteuren und den beteiligten Instituten.
Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble übernahm die Schirmherrschaft.
Damit wurde aus dem zivilgesellschaftlichen Experiment von 2019 ein Modellversuch mit direkter parlamentarischer Anschlussfähigkeit.
Was bleibt?
Der Bürgerrat Demokratie hat nicht 22 Gesetze hervorgebracht. Viele seiner konkreten Empfehlungen wurden nicht umgesetzt.
Das macht das Projekt nicht bedeutungslos. Im Gegenteil.
Seine vielleicht wichtigste Leistung bestand darin, eine praktische Frage zu beantworten: Kann man politische Beratung organisieren, ohne vorher auszuwählen, wer politisch erfahren, gut vernetzt oder rhetorisch besonders geschickt ist?
Die Antwort lautete: Ja – zumindest unter bestimmten Bedingungen.
Gutes Verfahren wichtig
Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer brauchten Informationen. Sie brauchten Zeit. Sie brauchten professionelle Moderation. Und sie brauchten einen geschützten Raum, in dem nicht um Aufmerksamkeit für Kameras oder Schlagzeilen gekämpft werden musste.
Aber es gab auch Grenzen.
Die Zusammensetzung des Bürgerrats war nicht vollständig repräsentativ. Menschen mit höherer Bildung und einer grundsätzlich positiven Haltung gegenüber Bürgerbeteiligung waren überrepräsentiert. Auch das Verfahren selbst konnte die Gesellschaft nur annähernd abbilden.
Aus diesen Problemen wurde jedoch gelernt. Beim 2023/24 durchgeführten Bürgerrat „Ernährung im Wandel“ war die Losversammlung nach allen vorgegebenen Kriterien ein statistisches Abbild der Bevölkerung.
Wer entscheidet?
Schließlich blieb die Machtfrage ungelöst: Wer entscheidet, wenn ein Bürgerrat etwas empfiehlt, das das Parlament anders sieht?
Der Bürgerrat Demokratie hatte darauf eine pragmatische Antwort: Die repräsentative Demokratie sollte nicht ersetzt, sondern ergänzt werden.
Das eigentliche Experiment
Vielleicht liegt darin die historische Bedeutung des Projekts.
Der Bürgerrat Demokratie war kein Gegenparlament. Er war kein Ersatz für Wahlen. Und er war auch kein Beweis dafür, dass zufällig ausgewählte Menschen automatisch bessere Entscheidungen treffen als gewählte Politiker.
Er war etwas Schwierigeres: ein Versuch, politische Urteilsbildung zu organisieren.
Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer mussten sich informieren. Sie mussten zuhören. Sie mussten Argumente gegeneinander abwägen. Sie mussten erleben, dass die eigene Position nicht immer die Mehrheitsposition ist. Und sie mussten Entscheidungen treffen, obwohl niemand am Tisch die alleinige Wahrheit besaß.
Weg von der Wahlkampf-Logik
Das unterscheidet den Bürgerrat von der klassischen Logik des Wahlkampfes.
Dort lautet die Frage häufig: Wie gewinne ich?
Hier lautet sie: Was können wir gemeinsam vertreten?
Am Ende dieses Experiments standen 22 Empfehlungen. Aber vielleicht war das wichtigste Ergebnis etwas anderes: Die 160 ausgelosten Menschen gingen politischer aus dem Verfahren heraus, als sie hineingegangen waren.
Vom Zuschauen zum Handeln
Aus Zuschauerinnen und Zuschauern waren Teilnehmerinnen und Teilnehmer geworden. Und aus Teilnehmerinnen und Teilnehmern wurden teilweise politische Akteurinnen und Akteure.
Das Los hatte ihnen zunächst nur einen Platz am Tisch gegeben. Was sie dort daraus machten, war Demokratie.
Hinweis: Dieser Artikel wurde mit Hilfe einer KI verfasst.