Außenpolitik aus dem Lostopf
Wie 154 zufällig ausgewählte Bürgerinnen und Bürger über Deutschlands Rolle in der Welt berieten – was sie daraus machten und warum dieses Experiment der Demokratie mehr über ihre Möglichkeiten als über die Außenpolitik verriet.
Ein ungewöhnlicher Auftrag
Es beginnt mit einem Los. Nicht mit einer Wahl, nicht mit einem Parteibuch und nicht mit einer Bewerbung. Im Januar 2021 sitzen Menschen aus ganz Deutschland vor ihren Computern. Einige sind politisch erfahren, andere kaum. Manche arbeiten in Büros, andere in Schulen, im Handwerk oder bei der Bundeswehr. Eine von ihnen ist die 22-jährige Steuerfachangestellte Tonja Buchholz. Als sie die Einladung erhält, hält sie sie zunächst für Spam. Dann sagt sie zu: „So eine Chance bekomme ich nie wieder.“
Der Auftrag klingt groß: Was soll Deutschlands Rolle in der Welt sein?
Der Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“ war ein politisches Experiment – und zugleich ein Experiment über Politik. Rund 160 Bürgerinnen und Bürger sollten über deutsche Außenpolitik beraten und dem Bundestag Empfehlungen geben. Das Thema war vom Ältestenrat des Deutschen Bundestages vorgeschlagen worden. Der Bundestag hatte damit einen Rahmen gesetzt; organisiert wurde der Bürgerrat jedoch von der Zivilgesellschaft: initiiert von Mehr Demokratie und der Initiative Es geht LOS, durchgeführt von den Beteiligungsinstituten IFOK, nexus und IPG.
„Parlamentarische Demokratie zukunftsfähig machen“
Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble übernahm die Schirmherrschaft. Er verband mit dem Projekt eine grundsätzliche Hoffnung. „Wir müssen unsere parlamentarische Demokratie zukunftsfähig machen“, sagte er. Die Bindung zwischen Bürgerinnen und Bürgern und den Gewählten sei schwächer geworden; deshalb müsse man „neue Dinge erproben, um unser Modell zu stärken“.
Das war mehr als eine hübsche Nebenveranstaltung des Parlamentarismus. Es war die Frage, ob Bürgerinnen und Bürger, die nicht dafür gewählt worden waren, politische Verantwortung übernehmen können, wenn man ihnen Zeit, Informationen und ein Verfahren gibt.
Mini-Deutschland am Bildschirm
Das Losverfahren sollte einen Querschnitt der Bevölkerung erzeugen. Zunächst wurden Gemeinden ausgewählt, anschließend Menschen aus den Einwohnermelderegistern angeschrieben. Aus mehreren Tausend Eingeladenen entstand schließlich die Gruppe, die am Bürgerrat teilnahm. Ursprünglich waren 169 Menschen dabei; 154 blieben bis zum Abschluss.
Die Pandemie machte aus dem politischen Experiment zugleich ein technisches. Der gesamte Bürgerrat fand online statt. Am 13. Januar 2021 trafen sich die Ausgelosten erstmals per Videokonferenz. Aus dem Wohnzimmer, Kinderzimmer oder Büro wurde für einige Wochen ein außenpolitischer Beratungsraum der Republik.
Hochgebildete überrepräsentiert
Der Anspruch lautete: ein „Mini-Deutschland“ zu sein. Doch schon bald zeigte sich, wie schwer es ist, Deutschland tatsächlich im Kleinen abzubilden. Nur rund zehn Prozent der Teilnehmerinnen und Teilnehmer hatten einen Hauptschulabschluss, während es in der Bevölkerung etwa 30 Prozent waren. Menschen mit Abitur oder Hochschulabschluss waren dagegen deutlich überrepräsentiert.
Das war eine der Schwächen des Experiments – und eine, die auch später in der wissenschaftlichen Auswertung eine Rolle spielte. Schäuble selbst stellte fest, dass es trotz des Zufallsprinzips nicht gelungen sei, genügend Menschen mit niedrigem Bildungsabschluss zu gewinnen.
Diese Schwäche wurde bei folgenden Losversammlungen jedoch ausgemerzt. Beim 2023/24 durchgeführten Bürgerrat „Ernährung im Wandel“ waren die Teilnehmerinnen und Teilnehmer nach allen vorgegebenen Kriterien ein statistisches Abbild der Bevölkerung.
Erst zuhören, dann streiten
Bevor die Bürgerinnen und Bürger Empfehlungen formulierten, mussten sie lernen. Expertinnen und Experten informierten über internationale Politik, die Europäische Union, Handel, Sicherheit, Nachhaltigkeit und demokratische Fragen. Danach begann die eigentliche Arbeit.
Der Bürgerrat wurde in fünf „Reisegruppen“ geteilt: Demokratie und Rechtsstaat, Frieden und Sicherheit, Wirtschaft und Handel, Nachhaltige Entwicklung sowie Europäische Union. In kleineren Tischgruppen wurde diskutiert, gestritten, verworfen und neu formuliert. Moderatorinnen und Moderatoren sollten dafür sorgen, dass nicht immer dieselben Stimmen den Ton angaben.
Argumente hören, nachfragen, Position verändern
Insgesamt kamen zehn Sitzungen und rund 50 Beratungsstunden zusammen. Für einen Menschen, der nicht hauptberuflich Politik macht, ist das eine erstaunliche Intensität. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer mussten nicht innerhalb weniger Minuten auf eine Schlagzeile reagieren. Sie konnten Argumente hören, nachfragen und ihre Position verändern.
Genau darin lag die Idee des Verfahrens.
Der 19-jährige Leon Busch formulierte die Erwartung an die Politik schlicht: „Ich möchte, dass unsere Stimmen gehört werden und dass dann auch etwas umgesetzt wird.“
Und dann geschah etwas, das in politischen Debatten weniger selbstverständlich ist, als es klingt: Die Menschen begannen einander zuzuhören.
„Bei vielen Dingen waren wir uns schnell einig“
Leon berichtete später, es habe zwar unterschiedliche Meinungen und heftige Diskussionen gegeben. „Aber bei vielen Dingen waren wir uns schnell einig.“ Tonja Buchholz machte eine ähnliche Erfahrung. Sie fand besonders wichtig, dass man gelernt habe, sich mit anderen Meinungen auseinanderzusetzen.
Das war vielleicht das unspektakulärste und zugleich politisch interessanteste Ergebnis des Experiments: Nicht die Polarisierung war der Normalzustand, sondern die Möglichkeit eines Kompromisses.
Die Frage nach Deutschlands Rolle
Die große Frage wurde zunächst fast philosophisch behandelt: Welche Rolle soll Deutschland überhaupt spielen?
Die Antwort, auf die sich die Bürgerinnen und Bürger am Ende verständigten, war bemerkenswert zurückhaltend. Deutschland sollte eine „faire Partnerin und Vermittlerin“ sein, gemeinsam mit anderen Staaten und insbesondere mit der EU. Es sollte sich für Nachhaltigkeit, Klimaschutz, Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Frieden und Sicherheit einsetzen. Zugleich sollte Deutschland transparent und vorausschauend handeln und den eigenen Ansprüchen selbst gerecht werden.
Verantwortung übernehmen und teilen
Das ist kein Manifest der Großmacht. Aber es ist auch kein Plädoyer für Rückzug.
Im Gegenteil: Die Bürgerinnen und Bürger wollten, dass Deutschland Verantwortung übernimmt – allerdings gemeinsam mit anderen und ohne sich über andere Staaten zu stellen.
Die Formulierung erinnerte an eine politische Grundhaltung, die in Deutschland nach 1945 immer wieder gesucht wurde: Verantwortung ja, Dominanz nein.
32 Vorschläge für die Weltpolitik
Aus den Beratungen entstanden vier übergreifende Leitlinien und 32 konkrete Empfehlungen in den fünf Themenfeldern.
Beim Thema Europäische Union plädierte der Bürgerrat unter anderem für eine stärkere außenpolitische Handlungsfähigkeit der EU. Entscheidungen sollten in bestimmten Bereichen mit qualifizierter Mehrheit möglich werden. Die Bürgerinnen und Bürger waren damit sogar bereit, nationale außenpolitische Entscheidungshoheit zugunsten europäischer Handlungsfähigkeit abzugeben.
Bei Frieden und Sicherheit setzte der Bürgerrat auf Prävention, zugleich aber auch auf eine modern ausgestattete Bundeswehr. Diese sollte nach den Vorstellungen der Bürgerinnen und Bürger stärker auf friedenssichernde und humanitäre Aufgaben ausgerichtet sein.
Glaubwürdig handeln
In der nachhaltigen Entwicklung verbanden sie internationale Verantwortung mit der Forderung, Deutschland müsse im eigenen Land glaubwürdig handeln. Klimaschutz sollte nicht nur außenpolitisches Ziel, sondern Bestandteil der deutschen Vorbildrolle sein.
Auch bei Wirtschaft und Handel ging es nicht allein um deutschen Wohlstand. Die Empfehlungen verbanden wirtschaftliche Beziehungen mit Nachhaltigkeit, Menschenrechten und fairen Regeln.
Das vielleicht wichtigste Motiv zog sich durch alle Themen: Deutschland sollte seine Interessen nicht auf Kosten anderer durchsetzen, sondern in einer regelbasierten internationalen Ordnung Verantwortung übernehmen.
Eine Frau im grünen Hosenanzug
Der Bürgerrat fand dafür ein ungewöhnliches Bild: „Frau Deutschland“. Eine Illustration zeigte Deutschland als Frau im grünen Hosenanzug – mit Fernglas und Lupe, Waage und Hausaufgabenheft. Sie sollte fair sein, nachhaltig handeln, anderen helfen und dabei nicht arrogant wirken.
Das Bild war humorvoll, aber die dahinterliegende Idee war ernst. Die Bürgerinnen und Bürger wollten offenbar kein Land, das sich aus der Welt heraushält. Sie wollten aber ebenso wenig ein Deutschland, das sich als Lehrmeister Europas und der Welt versteht.
Die Vorsitzende des Bürgerrates, die Bürgerrechtlerin Marianne Birthler, eröffnete die Beratungen mit Bertolt Brechts Gedicht über Deutschland: „Nicht über und nicht unter / Andern Völkern wolln wir sein.“
Es ist eine bemerkenswerte Formel für eine Republik, deren Geschichte die Frage nach Macht und Verantwortung besonders empfindlich macht.
Der Moment der Übergabe
Am 19. März 2021 wurde aus dem Experiment ein politisches Dokument. Tonja Buchholz und Michael Korth übergaben das rund 75 Seiten starke Bürgergutachten in Berlin an Wolfgang Schäuble. 32 Empfehlungen waren darin enthalten. Vertreterinnen und Vertreter aller Bundestagsfraktionen waren zugeschaltet.
Doch an diesem Tag zeigte sich auch die Grenze des Verfahrens. Ein Bürgerrat kann beraten. Entscheiden kann er nicht.
Das Parlament behält die politische Verantwortung. Wolfgang Schäuble betonte später genau diesen Punkt: Bürgerräte könnten wichtige Impulse liefern und die Verbindung zwischen Bürgerinnen und Bürgern und Politik stärken. „Aber entscheiden kann am Ende nur das demokratisch legitimierte Parlament.“
Damit war das Verhältnis zwischen Los und Wahl geklärt: Der Bürgerrat sollte das Parlament nicht ersetzen. Er sollte ihm einen anderen Blick auf die Gesellschaft ermöglichen.
Was davon in der Politik ankam
Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht, ob die 154 Bürgerinnen und Bürger eine gute Außenpolitik entworfen hatten. Die entscheidende Frage lautet: Was machte die Politik daraus?
Die Antwort fällt gemischt aus.
Außenminister Heiko Maas lud im April 2021 rund 15 Teilnehmerinnen und Teilnehmer zu einem Gespräch ein. Sie präsentierten ihm ihre Empfehlungen aus den fünf Themenfeldern; das Auswärtige Amt sprach von „spannenden und im Haus vielbeachteten Ergebnissen“.
Es folgten weitere Gespräche mit Bundestagsfraktionen und Ausschüssen, unter anderem mit dem Europaausschuss, dem Auswärtigen Ausschuss und dem Umweltausschuss. Teilnehmerinnen und Teilnehmer erläuterten ihre Vorschläge, Abgeordnete wiederum erklärten politische Konflikte und praktische Grenzen.
Übereinstimmungen mit Koalitionsvertrag
Später zeigte ein Vergleich mit dem Koalitionsvertrag von SPD, Grünen und FDP zahlreiche inhaltliche Übereinstimmungen. Das beweist allerdings nicht, dass die Regierungspolitik durch den Bürgerrat verursacht wurde. Vieles davon lag ohnehin im politischen Trend der damaligen Zeit.
Der Bürgerrat hatte also Einfluss – aber keinen Hebel, mit dem sich Einfluss eindeutig messen ließe.
Was die Bürgerinnen und Bürger selbst davon hatten
Vielleicht unterschätzt man den Bürgerrat, wenn man seinen Erfolg allein daran misst, welche Gesetze daraus entstanden. Denn für die Teilnehmerinnen und Teilnehmer veränderte sich etwas anderes: ihr Verhältnis zur Politik.
Tonja Buchholz formulierte am Ende einen Satz, der die Logik des Bürgerrates fast besser beschreibt als jede wissenschaftliche Evaluation. „Ich stimme nicht mit allem überein, aber wenn das die Mehrheit so will, dann ist das für mich in Ordnung.“
Das ist demokratische Zumutung in ihrer freundlichsten Form.
Mehrheiten akzeptieren
Man muss nicht gewinnen, damit ein Ergebnis legitim erscheint. Man muss die anderen nicht überzeugen. Es genügt, nach einer gemeinsamen Beratung akzeptieren zu können, dass die Mehrheit anders entschieden hat.
Leon Busch hoffte derweil, dass die Empfehlungen tatsächlich umgesetzt würden. Tonja war skeptischer: Manche Vorschläge seien umsetzbar, andere „zu optimistisch“.
Vielleicht war gerade diese Skepsis gesund.
Experiment mit offener Bilanz
Die wissenschaftliche Evaluation kam insgesamt zu einem positiven Urteil über das Verfahren. Bürgerräte auf Bundesebene könnten eine sinnvolle Ergänzung des Parlaments sein. Gleichzeitig zeigte der Bürgerrat die Grenzen des Losverfahrens, insbesondere bei der sozialen Zusammensetzung.
Damit hinterließ das Experiment eine doppelte Botschaft.
Die erste lautet: Menschen, die normalerweise nicht an außenpolitischen Entscheidungen beteiligt sind, können sich in komplexe Fragen einarbeiten, miteinander diskutieren und erstaunlich konkrete Empfehlungen entwickeln.
Es braucht mehr als ein Los
Die zweite lautet: Damit daraus Demokratie wird, braucht es mehr als ein Los.
Es braucht ein faires Auswahlverfahren. Gute Informationen. Unabhängige Moderation. Zeit für Beratung. Transparenz über die Auswahl der Expertinnen und Experten. Und vor allem eine Politik, die sich verpflichtet fühlt, auf die Ergebnisse sichtbar zu reagieren.
Denn der eigentliche demokratische Wert eines Bürgerrates liegt nicht darin, dass 154 Menschen am Ende recht haben. Er liegt darin, dass sie gemeinsam zu einem Urteil kommen – und dass die Gesellschaft sehen kann, wie dieses Urteil entstanden ist.
Was vom Experiment bleibt
„Deutschlands Rolle in der Welt“ war deshalb weniger ein außenpolitischer Masterplan als ein Test der demokratischen Arbeitsteilung.
Das Los brachte Menschen zusammen, die sich sonst kaum begegnet wären. Die Fachleute lieferten Wissen, die Moderation strukturierte die Diskussion, die Bürgerinnen und Bürger bewerteten die Argumente und formulierten Empfehlungen. Das Parlament bekam anschließend etwas, das Umfragen nicht liefern können: keine bloße Momentaufnahme von Einstellungen, sondern ein begründetes Urteil nach gemeinsamer Beratung.
Ob Deutschland dadurch außenpolitisch anders geworden ist, lässt sich nur begrenzt feststellen. Die Welt hat sich ohnehin verändert: Der russische Angriff auf die Ukraine im Februar 2022 stellte manche damalige Annahme über Frieden, Sicherheit und Vermittlung radikal infrage.
Bürgergutachten ist interessant geblieben
Doch gerade deshalb ist das Bürgergutachten interessant geblieben.
Es zeigt eine Bevölkerung, die Verantwortung will, aber keine Machtpose. Die Europa stärken möchte, ohne Deutschland aufzulösen. Die Frieden will und dennoch eine funktionsfähige Bundeswehr akzeptiert. Die Klimaschutz und Menschenrechte nicht als Nebenthemen der Außenpolitik betrachtet. Und die von ihrem eigenen Land verlangt, seine Werte zuerst selbst ernst zu nehmen.
Ein Raum für die Gesellschaft
Das klingt weniger spektakulär als ein außenpolitisches Programm. Vielleicht ist es aber genau das, was ein Bürgerrat leisten kann: nicht die große politische Entscheidung zu ersetzen, sondern den Raum zu schaffen, in dem eine Gesellschaft herausfindet, was sie nach gründlicher Beratung tatsächlich miteinander tragen kann.
Und so bleibt am Ende „Frau Deutschland“: mit Fernglas, Waage und Hausaufgabenheft. Ein wenig idealistisch, ein wenig selbstkritisch, durchaus ehrgeizig – und vor allem mit dem Wunsch, in der Welt weder über noch unter anderen Völkern stehen zu wollen.
Hinweis: Dieser Artikel wurde mit Hilfe einer KI erstellt