Italien wartet auf seinen Klima-Bürgerrat

Begonnen hat die Geschichte 2019. Damals brachte eine Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern die Idee eines nationalen Bürgerrates ins Parlament. Aus ihr entstand die Volksinitiative „Cittadin3 per il Clima“. Im Dezember 2019 wurde der Gesetzentwurf bei der Kassation hinterlegt. Doch dann kam die Corona-Pandemie. Die Sammlung der für eine Volksinitiative erforderlichen 50.000 Unterschriften konnte erst im Herbst 2021 richtig beginnen.

Eine ernüchternde Bilanz

„Wir haben das getan, was die Pflicht der Bürgerinnen und Bürger ist, wenn der Staat nicht antwortet“, erklärte Lorenzo Mineo, einer der Initiatoren und Koordinator von Politici per Caso, später im Senat. Man habe versucht, selbst die Initiative zu ergreifen. Das Ergebnis war allerdings ernüchternd: Rund 2.500 Menschen unterstützten die Volksinitiative – nur etwa ein Zwanzigstel der notwendigen Zahl.

Für Mineo war das kein Grund, die Idee aufzugeben. Im Gegenteil. Gerade beim Klima, argumentierten die Initiatorinnen und Initiatoren, zeigten sich die Grenzen herkömmlicher Politik besonders deutlich. Interessengruppen hätten unmittelbaren Zugang zu politischen Entscheidungsprozessen, während Bürgerinnen und Bürger meist draußen blieben.

Ein Bürgerrat gegen politische Blockaden

Extinction Rebellion, das sich der Initiative anschloss, formulierte den Anspruch noch grundsätzlicher: Bürgerräte sollten den Bürgerinnen und Bürgern „Stimme und Macht“ geben, damit sie über ihre Zukunft mitentscheiden könnten. Die Klimakrise sei der Bereich, in dem ein solches Verfahren besonders dringend gebraucht werde.

Die Vorstellung dahinter ist einfach: Eine ausgeloste Gruppe bildet die Bevölkerung möglichst gut im Kleinen ab. Ihre Mitglieder bekommen Zeit, sich mit einem Thema zu beschäftigen. Sie hören unterschiedliche Fachleute und Interessengruppen, können Fragen stellen und beraten anschließend miteinander. Anders als Politikerinnen und Politiker müssen sie keine Wiederwahl gewinnen und keine Parteilinie vertreten.

Was ausgeloste Bürgerinnen und Bürger können

Genau darin sieht der britische Politikwissenschaftler Graham Smith, einer der bekanntesten Forscher zu Klima-Bürgerräten und Vorsitzender des Knowledge Network on Climate Assemblies, eine ihrer Stärken. Bei den Vorbereitungen des Klima-Bürgerrates von Bologna sagte er über ausgeloste Bürgerinnen und Bürger: „Wir sind alle in der Lage, nützliche Empfehlungen abzugeben.“ Entscheidend sei, nicht nur diejenigen zu hören, die ohnehin an politischen Beteiligungsverfahren teilnehmen, sondern einen sinnvollen Querschnitt der Bevölkerung.

Die italienische Volksinitiative schaffte die erforderlichen 50.000 Unterschriften nicht. Doch ihre Initiatorinnen und Initiatoren wechselten die Strategie. Wenn der Weg von unten nicht ins Parlament führte, sollte das Parlament den Vorschlag eben selbst übernehmen.

Aus der Volksinitiative wird eine parlamentarische Initiative

Im Juni 2022 stellten Politici per Caso, Eumans, die Associazione Luca Coscioni und Extinction Rebellion die Forderung erneut im Senat vor. Gleichzeitig gelangte eine Petition für einen nationalen Bürgerrat zur Klima- und Umweltkrise, Energiewende und Nachhaltigkeit ins Parlament. Die Initiatorinnen und Initiatoren suchten nun gezielt nach Abgeordneten und Senatorinnen und Senatoren, die bereit waren, aus ihrem Vorschlag einen parlamentarischen Gesetzentwurf zu machen.

Damit begann die zweite Karriere der Idee. Am 26. Juli 2023 brachte die frühere Ministerin Maria Anna Madia vom Partito Democratico gemeinsam mit Abgeordneten anderer Oppositionsparteien den Gesetzentwurf C.1337 in die Abgeordnetenkammer ein. Unterzeichnet wurde er außerdem von Riccardo Magi, Giulia Pastorella, Lia Quartapelle und Luana Zanella. Wenige Tage später legte Ivan Scalfarotto einen entsprechenden Entwurf im Senat vor.

„Orte der Reflexion“

Aus der gescheiterten Volksinitiative war damit eine parteiübergreifende parlamentarische Initiative geworden.

Bei der gemeinsamen Vorstellung des Vorschlags im Dezember 2023 wurde deutlich, warum Politikerinnen und Politiker unterschiedlicher Parteien die Idee unterstützten. Ivan Scalfarotto von Italia Viva beschrieb Bürgerräte als „Orte der Reflexion, des Nachdenkens und des Ausgleichs gegensätzlicher Bedürfnisse“. Luana Zanella von Alleanza Verdi e Sinistra sah darin eine Antwort auf den verbreiteten Wunsch der Menschen, politisch „mehr zu zählen“.

Ergänzen statt ersetzen

Giulia Pastorella betonte dagegen, was Bürgerräte gerade nicht sein sollten: ein Ersatz für das Parlament. „Ich glaube, dass ausgeloste Bürgerräte kein Ersatz, sondern eine Ergänzung der Beteiligung sind“, sagte die Abgeordnete.

Ähnlich argumentierte Lia Quartapelle vom Partito Democratico. Die Politik brauche die Bürgerinnen und Bürger und „ihre Fähigkeit zu verstehen, wie die Dinge laufen, und sich als Teil der Entscheidungen zu fühlen“. Riccardo Magi von +Europa stellte den Vorschlag schließlich in einen größeren Zusammenhang: Die Krise der repräsentativen Demokratie zwinge zu institutionellen Reformen, die neue Formen deliberativer Beteiligung ermöglichten.

Der Beginn einer politischen Kampagne

Marco Cappato, Mitbegründer der europäischen Bürgerbewegung Eumans, wollte die Vorstellung des Gesetzentwurfs deshalb ausdrücklich nicht als Abschluss verstanden wissen. „Der heutige Termin ist der Beginn einer politischen Kampagne“, sagte er.

Doch ausgerechnet dort, wo der Bürgerrat die Handlungsfähigkeit der Demokratie verbessern sollte, geriet die Idee selbst ins Stocken.

Ein Parlament, das nicht entscheidet

Am 18. Dezember 2023 wurde der Gesetzentwurf C.1337 dem Verfassungsausschuss der Abgeordnetenkammer zugewiesen. Dort liegt er bis heute. Die offizielle parlamentarische Dokumentation vermerkt im September 2026 weiterhin lapidar: „non ancora iniziato l'esame“ – die Beratung hat noch nicht begonnen.

Seit fast drei Jahren wartet der Gesetzentwurf damit bereits auf seine erste eigentliche parlamentarische Beratung. Der parallele Entwurf Scalfarottos im Senat kam ebenfalls nicht voran.

Die Ironie der Blockade

Das ist eine gewisse Ironie dieser Geschichte. Ein Instrument, das politische Blockaden bei schwierigen langfristigen Fragen überwinden soll, steckt selbst in einer politischen Blockade.

Für die Initiatorinnen und Initiatoren war die Klimakrise von Anfang an mehr als irgendein geeignetes Thema für einen ersten Versuch. Sie betrachteten sie geradezu als Musterfall für die Schwächen der repräsentativen Demokratie.

Warum ausgerechnet das Klima?

Klimapolitik verlangt Entscheidungen, deren Kosten häufig unmittelbar sichtbar werden, deren Nutzen aber erst Jahre oder Jahrzehnte später eintritt. Regierungen müssen Maßnahmen durchsetzen, die einzelne Gruppen stärker treffen können als andere. Gleichzeitig verfügen wirtschaftliche Interessengruppen über erheblichen Einfluss. Politikerinnen und Politiker denken dagegen zwangsläufig auch an die nächste Wahl.

Bürgerräte versprechen einen anderen Raum für solche Entscheidungen. Die australische Politikwissenschaftlerin Nicole Curato, eine der führenden Forscherinnen auf diesem Gebiet, formuliert das grundsätzlicher: Angesichts der Komplexität der Umweltkrisen könnten wir es uns nicht leisten, Entscheidungen allein „in den Händen von Fachleuten, Behörden und Politikerinnen und Politikern“ zu lassen. Klima-Bürgerräte könnten Wissen und gesellschaftliche Erfahrungen miteinander verbinden.

Was Wirkung eigentlich bedeutet

Dabei warnt die Forschung zugleich vor übertriebenen Erwartungen. Ein Bürgerrat besitzt nicht automatisch politische Macht. Entscheidend ist, was anschließend mit seinen Empfehlungen geschieht. Curato weist deshalb darauf hin, dass die Wirkung solcher Verfahren nicht allein daran gemessen werden sollte, wie viele Empfehlungen unmittelbar in Gesetze verwandelt werden. Sie können auch politische Debatten verändern, neue Handlungsmöglichkeiten sichtbar machen und gesellschaftliche Fähigkeiten zur gemeinsamen Beratung stärken.

Während der nationale Gesetzentwurf liegen blieb, geschah etwas Bemerkenswertes: Die Idee verbreitete sich auf anderen politischen Ebenen.

Italien begann unterdessen von unten

Bologna veranstaltete 2023 einen eigenen Klima-Bürgerrat. Weitere italienische Städte und Regionen begannen mit ähnlichen Verfahren oder nahmen das Instrument in ihre Beteiligungsstrukturen auf. Die nationale Kampagne war damit politisch erfolglos geblieben, während sich das von ihr propagierte Verfahren gleichzeitig in Italien ausbreitete.

Das verändert auch die Ausgangslage für die nationale Debatte. Als die Initiative 2019 begann, konnten ihre Unterstützerinnen und Unterstützer vor allem auf Frankreich, Großbritannien, Irland oder Belgien zeigen. Inzwischen gibt es italienische Erfahrungen.

Aus den Erfahrungen anderer lernen

Und Italien kann dabei von den Fehlern anderer lernen. Schon 2022 formulierte Serena Uberti von der Sardinen-Bewegung, die sich der Kampagne angeschlossen hatte, diesen vermeintlichen Rückstand als möglichen Vorteil: Italien könne sich anschauen, welche Schwächen bisherige Bürgerräte gezeigt hätten, und daraus lernen. Vor allem müssten die Fragen konkret genug sein, damit Bürgerinnen und Bürger sich gründlich mit ihnen beschäftigen könnten.

Das vielleicht interessanteste Missverständnis über den italienischen Vorschlag betrifft deshalb seine demokratische Radikalität. Ein ausgeloster Bürgerrat klingt zunächst wie eine Konkurrenz zum gewählten Parlament. Seine Befürworterinnen und Befürworter argumentieren genau umgekehrt.

Keine Revolution gegen das Parlament

„Wir bedrohen niemanden, wir wollen niemanden ersetzen“, erklärte Uberti bereits 2022. Es gehe darum, die Demokratie zu ergänzen. Eine Demokratie, die sich nicht weiterentwickle, drohe zu erstarren.

Genau diese Auffassung findet sich ein Jahr später bei den Politikerinnen und Politikern wieder, die den Gesetzentwurf ins Parlament brachten. Der Bürgerrat soll keine Gesetze beschließen. Er soll eine möglichst vielfältige Gruppe von Menschen in die Lage versetzen, sich intensiv mit einer schwierigen Frage auseinanderzusetzen – und damit etwas tun, wofür im gewöhnlichen politischen Betrieb häufig erstaunlich wenig Raum bleibt.

Ein zusätzlicher Ort politischen Nachdenkens

Das erklärt auch Scalfarottos Beschreibung der Bürgerräte als „Orte der Reflexion“. Ihr demokratischer Wert liegt nicht darin, dass ausgeloste Bürgerinnen und Bürger die gewählten Politikerinnen und Politiker verdrängen. Er liegt darin, zwischen Wahlen einen zusätzlichen Ort politischen Nachdenkens zu schaffen.

So ist die Geschichte von „Cittadin3 per il Clima“ bislang eine Geschichte des Scheiterns – aber eines merkwürdig produktiven Scheiterns.

Sechs Jahre später wartet die Idee noch immer

Die Volksinitiative erreichte statt der notwendigen 50.000 nur etwa 2.500 Unterstützungen. Der nationale Klima-Bürgerrat kam nicht zustande. Der daraus hervorgegangene parlamentarische Gesetzentwurf wartet seit Dezember 2023 sogar auf den Beginn seiner Beratung.

Gleichzeitig gelang etwas, das sich mit der Zahl der Unterschriften schwer messen lässt. Aus einer kleinen zivilgesellschaftlichen Initiative wurde eine Forderung, die Politikerinnen und Politiker mehrerer Parteien aufgriffen. Aus einer in Italien 2019 noch weitgehend unbekannten Idee wurde ein Verfahren, das inzwischen auch italienische Städte praktisch erproben.

Einfach anfangen

Vielleicht beschreibt gerade das die eigentliche Bedeutung der Initiative besser als die Frage, ob ihr Gesetzentwurf jemals verabschiedet wird.

Als Mineo 2022 nach dem enttäuschenden Ergebnis der Unterschriftensammlung über den weiteren Weg sprach, formulierte er eine erstaunlich pragmatische Strategie: Man müsse Bürgerräte einfach durchführen – zunächst dort, wo es möglich sei. Wenn die Menschen sähen, was bei solchen Verfahren geschehe, werde daraus Interesse entstehen.

Genau das ist inzwischen zumindest teilweise geschehen.

Nur der nationale Klima-Bürgerrat, mit dem alles begann, fehlt noch.