Was ist ein Abgeordneter im Alter wert?

Als der baden-württembergische Landtag 2017 seine eigene Altersversorgung großzügiger gestalten wollte, war die Empörung groß. Das Parlament zog den Beschluss zurück und tat anschließend etwas Ungewöhnliches: Es ließ ausgeloste Bürgerinnen und Bürger darüber beraten, welche Rente Abgeordnete verdienen. Das Experiment führte tatsächlich zu einem anderen System – und wurde zum frühen Beispiel dafür, wie Bürgerforen parlamentarische Entscheidungen verändern können.

Es gibt politische Fragen, bei denen Abgeordnete kaum gewinnen können. Die Frage, wie viel Geld sie selbst erhalten sollen, gehört dazu. Noch schwieriger wird es, wenn sie darüber in eigener Sache entscheiden – und dies auch noch schnell.

Genau das geschah im Februar 2017 in Baden-Württemberg. Der Landtag wollte das seit 2008 geltende System der bezuschussten privaten Altersvorsorge verändern und Abgeordneten wieder eine staatliche Pension ermöglichen. Der Beschluss wurde in einem verkürzten Verfahren gefasst. Was folgte, war heftige öffentliche Kritik. Der Landtag nahm die Änderung wieder zurück. 

Entscheidung in eigener Sache

Damit war das Gesetz vom Tisch. Das Problem aber blieb: Wie sollte ein Parlament über die Versorgung seiner eigenen Mitglieder entscheiden, ohne den Verdacht zu nähren, die Abgeordneten bedienten sich selbst?

Landtagspräsidentin Muhterem Aras (Grüne) zog aus der Affäre einen bemerkenswerten Schluss. Sie wollte die Bevölkerung stärker in den Meinungsbildungsprozess einbeziehen. Die Fraktionen verständigten sich darauf, eine Unabhängige Kommission zur Altersversorgung der Abgeordneten einzusetzen. Den Vorsitz übernahm Michael Hund, früherer Vizepräsident des Bundesverwaltungsgerichts. Doch neben Fachleuten sollte noch eine zweite Gruppe über dieselbe Frage nachdenken: gewöhnliche Bürgerinnen und Bürger. 

Ein Experiment mit dem Zufall

So entstand das Bürgerforum zur Altersversorgung der Abgeordneten – nach Angaben des Landtags erstmals in Deutschland ein Verfahren, bei dem auf Landesebene ein politisch kontroverses Thema dieser Art von zufällig ausgewählten Bürgerinnen und Bürgern beraten wurde. 

Schließlich kamen 25 wahlberechtigte Bürgerinnen und Bürger aus allen vier Regierungsbezirken zusammen. Bei der Auswahl wurde auf unterschiedliche Altersgruppen, Stadt und Land sowie ein ausgewogenes Geschlechterverhältnis geachtet.

Drei Samstage für die Politiker-Rente 

Das Bürgerforum traf sich am 18. November und 9. Dezember 2017 sowie am 13. Januar 2018 zu drei ganztägigen Sitzungen. Die Beratungen selbst waren nicht öffentlich. Das sollte einen Raum schaffen, in dem die Teilnehmerinnen und Teilnehmer ohne Publikum, Parteipolitik und Kameras ihre Positionen entwickeln konnten. 

Moderiert wurde das Verfahren von der Konstanzer Beteiligungsfirma Translake. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer beschäftigten sich mit unterschiedlichen Altersversorgungssystemen, verglichen die Regelungen in anderen Landesparlamenten und im Bundestag, hörten Abgeordnete und Fachleute an und diskutierten schließlich eine Frage, die viel größer war als die ursprüngliche Diätenaffäre: Was heißt eigentlich Gerechtigkeit bei der Altersvorsorge? 

Präzision statt Stammtisch

Moderator Wolfgang Himmel war anschließend vor allem von der Arbeitsweise der Gruppe beeindruckt. Es sei „durch intensives Ringen um die jeweils beste Lösung“ gelungen, einen Konsens herzustellen. „Es war erstaunlich, mit welcher Präzision sich die Bürgerinnen und Bürger das Thema erarbeitet haben.“ 

Auch Michael Hund hatte von Anfang an einen anspruchsvolleren Zweck formuliert als bloße Bürgerbefragung. Das Bürgerforum solle die Arbeit der Expertenkommission „ergänzen und bereichern“. In einem „ergebnisoffenen und transparenten Verfahren“ könnten die Bürgerinnen und Bürger ihre „Kompetenzen, Perspektiven, Einschätzungen und Vorschläge“ einbringen. 

Plötzlich ging es um alle

Und dann geschah etwas, das für Bürgerforen charakteristisch werden sollte: Die Bürgerinnen und Bürger beantworteten nicht nur die ihnen gestellte Frage. Eigentlich sollten sie sagen, wie Landtagsabgeordnete fürs Alter abgesichert werden sollten. Das Bürgerforum fragte stattdessen, warum für Politikerinnen und Politiker überhaupt grundsätzlich andere Regeln gelten sollten als für andere Menschen.

Seine langfristige Vision beschloss es einstimmig: eine solidarische Bürger-Rentenversicherung, in die alle Bürgerinnen und Bürger einzahlen sollten. Einbezogen werden sollten sämtliche steuerrechtlichen Einkunftsarten, und zwar ohne Beitragsgrenze. Das Forum wusste, dass Baden-Württemberg eine solche Reform nicht allein beschließen konnte. Dafür wäre der Bund zuständig. Eine Mehrheit wollte deshalb, dass sich das Land bundespolitisch dafür einsetzt.

Zwei Wege für Stuttgart

Das war die große Antwort. Aber das Bürgerforum gab auch eine pragmatische.

Solange es die allgemeine Bürgerversicherung nicht gebe, schlugen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer zwei Modelle für die Abgeordneten vor. Die erste Möglichkeit war ein Versorgungswerk für Abgeordnete. Baden-Württemberg sollte sich aus Kostengründen einem bereits bestehenden Versorgungswerk anschließen. Als zweite Möglichkeit schlug das Forum ein Bausteinmodell vor: Beiträge bis zum Höchstbeitrag in die gesetzliche Rentenversicherung, ergänzt durch eine Zusatzversorgung. 

Nein zur Staatspension

In einem Punkt gab es keinen Kompromiss: Die Rückkehr zur Staatspension lehnte das Bürgerforum einstimmig ab. 

Fast noch interessanter als die Modelle waren die Kriterien, nach denen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer entschieden hatten. Eine Regelung müsse politisch vermittelbar, moralisch gerecht, generationengerecht, praktisch handhabbar, rechtlich möglich und transparent sein. Auch die Attraktivität des Abgeordnetenmandats und die Absicherung von Familienangehörigen sollten berücksichtigt werden. 

Keine Entscheidung im Schnellverfahren

Das Forum hatte zudem eine Empfehlung für das Verfahren selbst. Der Landtag solle die Altersversorgung noch einmal gründlich beraten. Dabei sei ein „gesteigertes Maß an Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit“ erforderlich. Entscheidungen müssten ausführlich und nachvollziehbar begründet werden.

Und dann folgte ein Satz, der wie eine direkte Antwort auf den politischen Fehler vom Februar 2017 wirkte: „Ein beschleunigtes Verfahren wird abgelehnt.“ 

Bürger erklären Parlament das Verfahren

Die Bürgerinnen und Bürger hatten damit nicht nur beantwortet, was der Landtag beschließen sollte. Sie hatten ihm auch erklärt, wie er in einer solchen Angelegenheit entscheiden sollte.

Am 13. Januar 2018 wurden die Ergebnisse öffentlich vorgestellt. Landtagspräsidentin Aras bedankte sich bei den Teilnehmerinnen und Teilnehmern dafür, dass sie sich in ihrer Freizeit mit einer derart schwierigen Frage beschäftigt hatten. Sie hoffe, sagte Aras, dass diese Form der Bürgerbeteiligung bei gesellschaftlich umstrittenen Themen „Schule mache“. 

Bürgerforum trifft Fachleute

Nun kam die entscheidende Phase. Würde das Bürgerforum tatsächlich Einfluss haben – oder würde sein Papier höflich entgegengenommen und anschließend abgeheftet?

Am 5. Februar trafen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer öffentlich mit der zehnköpfigen Expertenkommission zusammen. Mehr als eine Stunde erläuterten und verteidigten sie ihre Empfehlungen. Kommissionschef Hund gab ihnen ein ungewöhnlich deutliches Versprechen: „Die Empfehlungen des Bürgerforums werden eine große und gebührende Rolle spielen.“ Das Ergebnis werde „sehr ernsthaft beraten“. 

„Das Experiment Bürgerforum ist gelungen“

Hund zeigte sich zugleich beeindruckt davon, „wie eine inhomogene Gruppe zu einem derart eindeutigen Ergebnis kommt“. Für ihn hatte das Verfahren noch eine andere Funktion: „Das Bürgerforum kann Sprachlosigkeit zwischen Volksvertretern und Wählern überwinden helfen, selbst zu so einer komplexen, schwierigen Frage.“ Sein Urteil fiel entsprechend knapp aus: „Das Experiment Bürgerforum ist gelungen.“

Moderator Himmel formulierte den Erfolgsmaßstab zurückhaltender. Ein echter Erfolg wäre es, sagte er, wenn die Empfehlungen dadurch wertgeschätzt würden, „dass sie ernsthaft in die weiteren Beratungen einfließen“. 

Die erste Wirkung

Genau daran musste sich das Experiment nun messen lassen. Im April 2018 legte die unabhängige Kommission ihren Abschlussbericht vor. Sie präsentierte vier mögliche Versorgungsmodelle.

Die größte Zustimmung innerhalb der Kommission erhielt ausgerechnet jenes Modell, das auch das Bürgerforum vorgeschlagen hatte: der Beitritt zu einem bestehenden Versorgungswerk für Abgeordnete. Acht der zehn Kommissionsmitglieder unterstützten diese Lösung. 

Vom Bürgervorschlag zur politischen Option

Damit hatte die Bürgerempfehlung die erste institutionelle Hürde genommen. Aus einem Vorschlag von 25 zufällig ausgewählten Menschen war die bevorzugte Option der unabhängigen Fachkommission geworden.

Aber entschieden hatte noch immer das Parlament. Und hier zeigte sich eine weitere Lehre des Verfahrens: Politische Wirkung braucht Zeit.

Und dann dauerte es

Erst 2019 fiel die endgültige Entscheidung. Am 6. November 2019, fast zwei Jahre nach dem ersten Treffen des Bürgerforums, stimmte der Landtag über das neue System ab.

Das Ergebnis war eindeutig: 122 von 143 Abgeordneten votierten für den Beitritt Baden-Württembergs zum Versorgungswerk der Landtage Nordrhein-Westfalen und Brandenburg. 

Forumsmitglieder auf der Besuchertribüne

Einige der damaligen Teilnehmerinnen und Teilnehmer waren an diesem Tag wieder im Landtag. Aras hatte sie eingeladen, die Entscheidung im Plenarsaal mitzuerleben.

„Herzlichen Dank für Ihre Arbeit, wir waren beeindruckt, wie differenziert Sie vorgegangen sind“, sagte die Landtagspräsidentin. Und dann zog sie eine ziemlich eindeutige Wirkungskette: „Sie können stolz sein, Sie haben große Wirkung erzielt, denn Ihre Ergebnisse sind in das Votum der Expertenkommission und schließlich in den Beschluss eingeflossen.“ 

Eine ungewöhnlich klare Wirkungskette

Das lässt sich in diesem Fall tatsächlich nachvollziehen. Bürgerforum empfiehlt Versorgungswerk. Expertenkommission bevorzugt Versorgungswerk. Parlament beschließt Versorgungswerk.

Bei Bürgerbeteiligung ist eine derart klare Spur vom Bürgervotum bis zum parlamentarischen Beschluss selten.

Nicht alles wurde Wirklichkeit

Vollständig umgesetzt wurden die Empfehlungen allerdings nicht. Die große Vision einer solidarischen Bürger-Rentenversicherung für alle blieb eine Vision. Sie hätte ohnehin eine bundespolitische Reform vorausgesetzt. Auch das alternative Bausteinmodell aus gesetzlicher Rentenversicherung und Zusatzversorgung wurde nicht gewählt. 

Entscheidend war aber, dass der Landtag genau jene Option beschloss, die das Bürgerforum selbst als eine von zwei realistischen Übergangslösungen vorgeschlagen hatte. Und ebenso wichtig: Die von den Bürgerinnen und Bürgern einstimmig abgelehnte Rückkehr zur klassischen Staatspension kam nicht 

Was 25 Menschen bewirken können

Gerade deshalb ist das baden-württembergische Bürgerforum interessant. Die Bürgerinnen und Bürger ersetzten die Abgeordneten nicht. Sie nahmen ihnen auch nicht die Entscheidung aus der Hand. 122 Parlamentarierinnen und Parlamentarier mussten am Ende selbst für das neue System stimmen.

Aber die Teilnehmerinnen und Teilnehmer veränderten die Bedingungen, unter denen diese Entscheidung getroffen wurde. Sie verschoben die Debatte von der Frage, welche Versorgung Abgeordnete für sich beanspruchen können, zu der Frage, welches System gegenüber der übrigen Bevölkerung gerechtfertigt werden kann.

Mehr als demokratischer Reparaturbetrieb

Sie lehnten die Staatspension ab, formulierten Alternativen und verlangten Transparenz statt Eile. Eine Expertenkommission griff ihren wichtigsten realisierbaren Vorschlag auf. Das Parlament setzte ihn schließlich um.

Das Bürgerforum war ursprünglich aus einer politischen Krise geboren worden. Am Ende entstand daraus etwas anderes: ein früher Beleg dafür, dass ausgeloste Bürgerinnen und Bürger selbst bei einer technisch komplizierten und politisch heiklen Frage nicht nur beraten können.

Sondern manchmal auch etwas verändern.

Hinweis: Dieser Artikel wurde mit Hilfe einer KI verfasst