Was Bürgerräte wirklich bewirken

Wenn ein Bürgerrat seine Arbeit beendet hat, folgt fast zwangsläufig eine Frage: Was ist aus seinen Empfehlungen geworden? Wurden sie umgesetzt, teilweise umgesetzt oder verschwanden sie in einer Schublade? Es ist eine berechtigte Frage. Schließlich sollen Bürgerinnen und Bürger nicht wochenlang beraten, Fachleute anhören und Kompromisse suchen, wenn Politik und Verwaltung anschließend einfach zur Tagesordnung übergehen.

Aber möglicherweise ist die Frage zu eng. Eine Untersuchung der Gemeinsamen Forschungsstelle der Europäischen Kommission (JRC) kommt zu dem Ergebnis, dass die Wirkung von Bürgerbeteiligung wesentlich weiter reichen kann. Sie kann politische Entscheidungen, Verwaltungen und das Verhältnis zwischen Institutionen und Bevölkerung verändern – manchmal auf Wegen, die erst Jahre später sichtbar werden. Wer allein umgesetzte Empfehlungen zählt, könnte deshalb einen erheblichen Teil dessen übersehen, was Bürgerräte tatsächlich bewirken. 

Die sichtbare Wirkung

Die unmittelbarste Form der Wirkung ist leicht zu messen: Ein Bürgerrat empfiehlt etwas, die Politik stimmt zu und setzt es um. Eine Empfehlung kann vollständig, teilweise oder gar nicht umgesetzt werden. Für die Beurteilung von Bürgerräten bleibt diese Bilanz unverzichtbar. Politische Wirkung darf nicht so weit gefasst werden, dass am Ende nahezu jede Diskussion schon als Erfolg gilt.

Genau hier setzt der JRC-Bericht „Impact of Citizen Engagement – Making a difference to policy, institutions and society“ an. Er untersucht unterschiedliche Formen der Bürgerbeteiligung und kommt zu einem wichtigen Ergebnis: Zwischen einem Beteiligungsverfahren und einer späteren politischen Veränderung können zahlreiche Wirkungsketten liegen. Der Einfluss von Beteiligung werde deshalb möglicherweise unterschätzt. 

Eine Empfehlung kann beispielsweise nicht unmittelbar übernommen werden, ihr Grundgedanke aber später in eine politische Strategie oder ein Gesetz einfließen. Ein Bürgerrat kann ein bislang wenig beachtetes Problem auf die Tagesordnung setzen oder politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern zeigen, welche Kompromisse eine vielfältig zusammengesetzte Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern für tragfähig hält.

Wenn sich Institutionen verändern

Noch weniger sichtbar ist eine zweite Wirkung. Manchmal verändert ein Bürgerrat nicht in erster Linie eine einzelne politische Entscheidung, sondern die Institution, die ihn veranstaltet hat. Beschäftigte lernen, anders mit Bürgerinnen und Bürgern zusammenzuarbeiten, Beteiligung wird stärker in Verwaltungsabläufe eingebaut und das Wissen über solche Verfahren wächst.

Bemerkenswert ist ein Befund des JRC: 97 Prozent der 105 befragten öffentlichen Verwaltungen erklärten, dass sie erneut Bürgerbeteiligung durchführen würden. Als Gründe nannten sie bessere politische Entscheidungen, eine stärkere Berücksichtigung gesellschaftlicher Bedürfnisse sowie mehr demokratische Legitimität. Die Befragung umfasste Verwaltungen aus 20 EU-Staaten. 

Besonders deutlich wird eine solche Wirkung, wenn aus einem einzelnen Versuch eine dauerhafte Einrichtung entsteht. Statt bei jedem politischen Problem neu zu entscheiden, ob ein Bürgerrat einberufen wird, entstehen regelmäßige Verfahren oder ständige Bürgerräte.

Was mit den Bürgerinnen und Bürgern geschieht

Eine dritte Wirkung betrifft die Menschen selbst. Untersuchungen zeigen, dass die Teilnahme an Bürgerräten Wissen, Fähigkeiten und politische Selbstwirksamkeit erhöhen kann. Intensive Beratung kann außerdem dazu beitragen, Gegensätze zu überbrücken.

Wie das praktisch aussieht, beschrieb Nienke Meijer, Vorsitzende des niederländischen Klima-Bürgerrats, nach dessen ersten Sitzungen. Sie sei beeindruckt gewesen, wie unterschiedlich die Teilnehmerinnen und Teilnehmer hinsichtlich Alter, Herkunft und Ansichten seien. Entscheidend sei aber gewesen, dass sie „trotz dieser Unterschiede neugierig aufeinander“ geblieben seien. 

Solche Wirkungen können sogar über die Bürgerrat-Mitglieder hinausreichen. Menschen, die von einem Bürgerrat und seinen Empfehlungen erfahren, können andere politische Sichtweisen stärker berücksichtigen oder mehr Vertrauen in politische Verfahren entwickeln. Allerdings hängt viel davon ab, ob ein Bürgerrat überhaupt öffentlich wahrgenommen wird.

Wirkung ist nicht automatisch Erfolg

Der JRC-Bericht enthält deshalb auch eine Warnung. Bürgerbeteiligung kann Erwartungen erzeugen, die anschließend enttäuscht werden. In den Befragungen wurde wiederholt Frustration über mangelnde politische Wirkung genannt – insbesondere über eine langsame Weiterverfolgung und Umsetzung von Empfehlungen. Ohne politische Bereitschaft zur Weiterverfolgung könnten Legitimität und Glaubwürdigkeit der Verfahren leiden. 

Das spricht gegen eine allzu großzügige Definition von „Wirkung“. Zehn nicht umgesetzte Empfehlungen lassen sich nicht einfach damit rechtfertigen, dass die Beteiligten viel gelernt haben. Wer Bürgerinnen und Bürger zur politischen Beratung einlädt, schafft die Erwartung, dass ihre Arbeit für politische Entscheidungen relevant ist.

Meijer formulierte diese Erwartung nach Abschluss des niederländischen Klima-Bürgerrats ungewöhnlich deutlich. Ihre Botschaft an Politik und Verwaltung lautete: „Sagt nicht nur, dass den Bürgern mehr zugehört werden muss. Hört ihnen auch wirklich zu. Und handelt dann danach.“

Wirkung beginnt vor der ersten Sitzung

Deshalb sollte die gewünschte Wirkung nach Auffassung des JRC bereits bei der Konzeption eines Verfahrens berücksichtigt werden. Vor der ersten Sitzung sollte klar sein, an welcher Stelle die Empfehlungen in den politischen Entscheidungsprozess gelangen, wer darauf reagieren muss und wie anschließend öffentlich nachvollziehbar gemacht wird, was aus ihnen geworden ist. 

Auch die OECD betont diesen Zusammenhang. Eine öffentliche Institution sollte nur dann ein Beteiligungsverfahren beginnen, wenn Bürgerinnen und Bürger tatsächlich Einfluss auf Entscheidungen nehmen können. Andernfalls drohten Enttäuschung und ein Verlust von Vertrauen in staatliche Institutionen.

Eine andere Bilanz

Für die Bewertung eines Bürgerrats reicht deshalb eine einzige Umsetzungsquote nicht aus. Mindestens vier Ebenen wären zu unterscheiden: die unmittelbare Umsetzung seiner Empfehlungen, ihr weiterer politischer Einfluss, institutionelle Veränderungen in Politik und Verwaltung sowie gesellschaftliche Wirkungen auf Wissen, Vertrauen und Beteiligungsbereitschaft.

Gerade bei Klima-Bürgerräten könnte eine solche Betrachtung zu überraschenden Ergebnissen führen. Manche Verfahren mit einer auf den ersten Blick enttäuschenden Umsetzungsbilanz könnten langfristig erheblichen Einfluss ausgeübt haben. Umgekehrt kann ein Bürgerrat einige kleinere Empfehlungen umgesetzt sehen, ohne politische Entscheidungsprozesse dauerhaft zu verändern.

Mehr als eine Liste von Empfehlungen

Die Frage nach der Umsetzung bleibt also unverzichtbar. Bürgerinnen und Bürger haben einen Anspruch darauf zu erfahren, was mit ihrer Arbeit geschieht. Aber die Umsetzungsquote ist eine Kennzahl und noch keine Wirkungsbilanz.

Vielleicht ist das die wichtigste Erkenntnis der neuen Forschung: Ein Bürgerrat hinterlässt nicht nur eine Liste von Empfehlungen. Entscheidend ist auch, welche nachweisbaren Spuren er in Politik, Institutionen und Gesellschaft hinterlässt.