Wo soll das Land hin?
Baden-Württemberg schreibt seinen Landesentwicklungsplan neu. Doch statt Fachleute allein über Flächen, Verkehr und Daseinsvorsorge beraten zu lassen, wurden Hunderte Menschen ausgelost. Aus mehr als 200 Forderungen entstanden 21 Empfehlungen für den „Raum für morgen“. Nun beginnt der schwierigste Teil der Bürgerbeteiligung: herauszufinden, ob aus den Empfehlungen tatsächlich Politik wird.
Ein Landesentwicklungsplan gehört zu jenen Dokumenten, deren Bedeutung sich umgekehrt proportional zu ihrer Bekanntheit verhält. Kaum jemand liest ihn, kaum jemand spricht über ihn – und doch entscheidet er mit darüber, wo künftig Wohnungen entstehen dürfen, wo Gewerbe wachsen kann, welche Orte Versorgungszentren bleiben, wo Freiräume geschützt werden und wie Verkehr, Energieversorgung und Klimaanpassung räumlich zusammengedacht werden.
Der derzeit gültige Landesentwicklungsplan Baden-Württembergs stammt aus dem Jahr 2002. Seither gab es eine Finanzkrise, eine Pandemie, eine Energiekrise, eine beschleunigte Klimakrise, neue Formen der Arbeit, einen wachsenden Wohnungsmangel und eine Digitalisierung, die manche Entfernung bedeutungslos gemacht und andere umso sichtbarer werden ließ. Die Landesregierung beschloss deshalb, den Plan vollständig neu aufzustellen. Unter dem freundlicher klingenden Arbeitstitel „Raum für morgen“ begann ein Verfahren, das die räumliche Ordnung des Landes für Jahrzehnte prägen könnte.
Wenn Raumplanung zum Alltag wird
Und weil sich hinter Begriffen wie Flächeneffizienz, Raumstruktur oder Zentrale-Orte-System ziemlich konkrete Lebensfragen verbergen, sollte diesmal nicht nur die übliche Fachwelt mitreden.
Wie weit soll es zum nächsten Arzt sein? Muss jedes Dorf einen Supermarkt haben? Wo sollen Windräder stehen? Wie viel Fläche darf für neue Häuser und Gewerbegebiete verbraucht werden? Was geschieht mit versiegelten Flächen? Und wie verhindert man, dass die viel beschworenen „gleichwertigen Lebensverhältnisse“ irgendwann nur noch eine Formel aus Planungsdokumenten sind?
20.000 Briefe
Das Ministerium für Landesentwicklung und Wohnen entschied sich für ein ungewöhnlich aufwendiges Beteiligungsverfahren. Aus 122 Kommunen unterschiedlicher Größe wurden mithilfe der Melderegister 20.000 Menschen zufällig angeschrieben. Rund 1.200 meldeten Interesse an. Anschließend wurde anhand von Alter, Geschlecht, Bildungsstand und Herkunft innerhalb des jeweiligen Regierungsbezirks ausgewählt, um eine möglichst vielfältige Gruppe zusammenzustellen. Insgesamt beteiligten sich über beide Runden hinweg 280 Bürgerinnen und Bürger.
Landesentwicklungsministerin Nicole Razavi (CDU) begründete den Aufwand so: „Dieses aufwendige Vorgehen war uns sehr wichtig, um ein möglichst breites Spektrum der Bevölkerung abzubilden und vielfältige Perspektiven einzubinden.“
Das ist ein bemerkenswerter Satz für eine Disziplin, die traditionell eher mit Karten, Raumkategorien und Verwaltungsgrenzen als mit ausgelosten Bürgerinnen und Bürgern verbunden wird.
Erst einmal: Was ist eigentlich Landesplanung?
Der Prozess begann am 6. November 2023 mit einer digitalen Informationsveranstaltung. Danach folgten vier ganztägige Bürgerdialoge in Karlsruhe, Donaueschingen, Sigmaringen und Heilbronn. Jeweils rund 70 Menschen diskutierten in moderierten Arbeitsgruppen darüber, wie man in Stadt und Land künftig leben will, wie sich Wirtschaft und Wohlstand sichern lassen und wie Freiräume geschützt und an den Klimawandel angepasst werden können.
Konzipiert, organisiert und moderiert wurden die Bürgerdialoge im Auftrag des Ministeriums von den Agenturen Die Regionauten und wer denkt was. Die Regionauten übernahmen unter anderem Gesamtkonzeption, Moderation, Dokumentation und die visuelle Begleitung; „wer denkt was“ war unter anderem am Los- und Auswahlverfahren beteiligt.
Aus Alltagserfahrungen werden Forderungen
Aus Sicht der Verfahrensdurchführer bestand die Herausforderung gerade darin, aus sehr unterschiedlichen Alltagserfahrungen etwas politisch Verwertbares zu machen. „wer denkt was“ beschreibt das Ziel als Einbeziehung „vielfältiger Perspektiven und Ideen für den ‚Raum von morgen‘“; die Regionauten formulieren ihren Ansatz knapper: Die Sichtweisen der Bürgerinnen und Bürger sollten „bestmöglich“ berücksichtigt werden.
Am Ende der ersten Runde standen mehr als 200 Forderungen. Die Teilnehmenden wollten beispielsweise versiegelte Flächen renaturieren, Baulücken und Leerstände stärker nutzen und neue Wohnkonzepte ermöglichen. Drei Viertel hatten beim Auftakt angegeben, grundsätzlich gern in ihrer Region zu leben. Es ging ihnen also weniger darum, das Land neu zu erfinden, als darum, seine Qualitäten unter veränderten Bedingungen zu bewahren.
Bürger treffen Fachleute
An diesem Punkt hätte das Verfahren enden können: Bürgerinnen und Bürger formulieren Wünsche, das Ministerium bedankt sich, eine Broschüre entsteht.
Doch „Raum für morgen“ bekam eine zweite Schleife.
18 Teilnehmerinnen und Teilnehmer wurden zu Bürgerbotschafterinnen und Bürgerbotschaftern. Im April und Mai 2024 nahmen sie an Themenworkshops mit Fachleuten aus Ministerien, Regierungspräsidien, Regionalverbänden, kommunalen Spitzenverbänden, Kammern und anderen Organisationen teil. Sie stellten dort die am höchsten priorisierten Bürgerforderungen vor und diskutierten darüber, was davon planerisch möglich, sinnvoll oder problematisch wäre.
Wissen fließt in beide Richtungen
Das ist mehr als ein verfahrenstechnisches Detail. Denn Bürgerbeteiligung leidet häufig unter einer eigentümlichen Einbahnstraße: Fachleute erklären Bürgerinnen und Bürgern die Welt, anschließend dürfen diese ihre Meinung dazu sagen. Hier sollte Wissen in beide Richtungen fließen. Die Fachwelt bekam die Perspektive der Ausgelosten zu hören; anschließend nahmen die Bürgerbotschafter deren Einwände und Hinweise wieder mit in die nächste Beratungsrunde.
Im Oktober 2024 kamen deshalb noch einmal 99 Bürgerinnen und Bürger in Offenburg und Ulm zusammen, 83 von ihnen hatten bereits an der ersten Runde teilgenommen. Nun lagen nicht mehr einfach 200 Wünsche auf dem Tisch. Die am höchsten bewerteten Forderungen waren geordnet, fachlich gespiegelt und mit Einwänden konfrontiert worden. Daraus sollten präzisere Empfehlungen entstehen.
21 Vorstellungen vom guten Land
Am Ende waren es 21 Empfehlungen.
Sie reichen von kurzen Wegen zu Geschäften, Gesundheitsversorgung und sozialen Dienstleistungen über bezahlbaren Wohnraum und Verkehr bis zur effizienteren Flächennutzung. Die Bürgerinnen und Bürger wollen vorhandene Gebäude und Flächen besser nutzen, Mehrfachnutzungen ermöglichen und regionale Produktion stärken. Sie beschäftigen sich mit erneuerbaren Energien, Strom- und Wassernetzen, digitaler Infrastruktur und Kreislaufwirtschaft, aber ebenso mit Hochwasserschutz, Waldentwicklung, Entsiegelung, Naturschutz und Landwirtschaft.
Beim Verkehr fordern sie eine langfristige, verkehrsträgerübergreifende Planung, die technische Entwicklungen offenhält. Hinter vielen Empfehlungen steht dasselbe Prinzip: Der Wohnort soll nicht darüber entscheiden, ob ein Mensch Zugang zu grundlegenden Angeboten hat.
Mehr als freundliche Ratschläge
Und noch etwas fällt auf. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer verstehen sich in ihrem Empfehlungspapier keineswegs bloß als Stichwortgeber einer Verwaltung. Sie schreiben, die Zufallsauswahl bilde eine „ausgewogene bürgerliche Meinung“ ab. Beteiligung könne „zur demokratischen Legitimation und zu einer höheren Akzeptanz“ des Landesentwicklungsplans beitragen.
Daraus leiten sie einen Anspruch ab. Mit ihrem Engagement verbänden sie „die klare Erwartung, dass unsere 21 Empfehlungen“ bei der Neuaufstellung berücksichtigt würden. Außerdem wünschen sie sich weitere Bürgerbeteiligung beim Landesentwicklungsplan und grundsätzlich mehr Beteiligung an politischen Entscheidungsprozessen.
Das ist der Moment, in dem aus Beteiligung eine politische Erwartung wird.
Das Versprechen von Stuttgart
Am 6. November 2024 wurden die Empfehlungen in Stuttgart an Nicole Razavi übergeben. Staatssekretärin Andrea Lindlohr (Grüne) und Mitglieder des Landtagsausschusses für Landesentwicklung und Wohnen waren dabei.
Razavi zog eine positive Bilanz: „Es hat sich gelohnt, unterschiedlichste Positionen an einen Tisch zu bringen.“ Der konstruktive Austausch bilde „eine starke Basis für den weiteren Prozess“.
Vor allem aber gab sie ein Versprechen ab: „Sowohl die Inhalte als auch die Prioritäten, die im Empfehlungspapier zum Ausdruck kommen, werden wir gründlich in den Abwägungsprozess einbeziehen.“
Berücksichtigen heißt nicht übernehmen
Das klingt verbindlich. Es ist aber nicht dasselbe wie die Zusage, Empfehlungen zu übernehmen.
Und genau hier beginnt das eigentliche Problem jedes solchen Verfahrens.
Bislang lässt sich nämlich noch nicht sagen, wie viele der 21 Empfehlungen tatsächlich umgesetzt werden.
Die lange Reise vom Bürgertisch ins Planungsrecht
Das liegt weniger an mangelndem politischen Willen als am Zeitpunkt des Verfahrens. Die Bürgerdialoge wurden bewusst vor dem ersten Entwurf des neuen Landesentwicklungsplans durchgeführt. Bürgerempfehlungen, Regionaldialoge, Fachworkshops, wissenschaftliche Gutachten und weitere Stellungnahmen bilden gemeinsam das Material, aus dem das Ministerium den Plan entwickelt.
Auf der aktuellen Internetseite des Ministeriums werden die 21 Empfehlungen weiterhin ausdrücklich als Bestandteil der „Impulse aus der frühzeitigen Beteiligung“ geführt. Ein fertiger erster Planentwurf ist dort jedoch auch im August 2026 noch nicht veröffentlicht.
Die Empfehlungen sind also im politischen Planungsprozess angekommen, aber noch nicht in verbindliches Planungsrecht übersetzt.
Was wäre ohnehin gekommen?
Das macht die Bewertung kompliziert. Manches, was die Bürgerinnen und Bürger fordern – Flächensparen, Klimaanpassung, erneuerbare Energien, bessere Daseinsvorsorge –, findet sich ohnehin in den Eckpunkten und strategischen Überlegungen des Landes. Später wird deshalb nicht nur zu fragen sein, ob eine Forderung im Landesentwicklungsplan auftaucht. Sondern auch, ob die Bürgerdialoge ihre Ausgestaltung verändert haben.
Eigentlich wird sich der Erfolg von „Raum für morgen“ deshalb erst an einem ziemlich unspektakulären Dokument ablesen lassen: einer Synopse.
Die entscheidende Tabelle fehlt noch
Links die 21 Empfehlungen. Rechts die Festlegungen des neuen Landesentwicklungsplans. Dazwischen eine Begründung: übernommen, teilweise übernommen, anders umgesetzt oder verworfen – und warum.
Bislang gibt es eine solche öffentliche Gegenüberstellung nicht.
Gerade weil das Verfahren aufwendig war, wäre sie wichtig. 20.000 Menschen wurden angeschrieben, Hunderte investierten ihre Zeit, 18 Bürgerbotschafterinnen und -botschafter gingen in Fachworkshops, 99 Menschen kamen für eine zweite Runde zurück. Wer so viel Beteiligung organisiert, erzeugt nicht nur Ideen. Er erzeugt auch Erwartungen.
Beteiligung beginnt nach der Beteiligung
Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer haben diese Erwartungen selbst ungewöhnlich klar formuliert. Ihre Empfehlungen sollten nicht einfach abgeheftet werden. Sie wollen wissen, was daraus wird.
Vielleicht ist das die eigentliche Pointe des Experiments. Bürgerbeteiligung beweist sich nicht daran, wie freundlich Menschen miteinander diskutieren, wie professionell die Moderation ist oder wie schön das Empfehlungspapier gestaltet wird. Sie beweist sich erst danach.
Wenn entschieden wird.
Ein Raum, der noch nicht fertig ist
„Raum für morgen“ ist deshalb derzeit weder Erfolg noch Misserfolg. Das Verfahren hat etwas erreicht, was Landesplanung selten gelingt: Es hat Menschen ohne beruflichen Bezug zur Raumordnung dazu gebracht, sich mit der Frage auseinanderzusetzen, wie ein ganzes Bundesland seine knappen Flächen verteilen soll. Aus mehr als 200 zunächst formulierten Forderungen wurden nach einem Austausch mit Fachleuten 21 vergleichsweise konzentrierte Empfehlungen. Die Bürgerperspektive wurde damit nicht nachträglich an einen fertigen Plan angeheftet, sondern vor dessen Entstehung eingebracht.
Das ist die Stärke des Verfahrens.
Seine Schwäche ist bislang dieselbe wie bei vielen Beteiligungsprozessen: Zwischen „Wir hören euch zu“ und „Das haben wir deshalb verändert“ liegt ein großer Raum.
Ausgerechnet bei einem Projekt, das „Raum für morgen“ heißt, wird es nun darauf ankommen, diesen Raum zu schließen.
Hinweis: Dieser Artikel wurde mit Hilfe einer KI verfasst.