Die Demokratie braucht mehr als eine Brandmauer

Wer über die Krise der Demokratie in Deutschland spricht, landet schnell bei der AfD. Man diskutiert über Brandmauern und Verbotsverfahren, über Koalitionen und den Verfassungsschutz. Das ist verständlich. Aber womöglich beginnt die entscheidende Geschichte viel früher. Nicht bei einer Partei, die demokratische Grenzen verschiebt, sondern bei einer Gesellschaft, in der immer mehr Menschen den Eindruck haben, dass politische Entscheidungen weit entfernt von ihnen getroffen werden.

Die amerikanische Politikwissenschaftlerin Sheri Berman, Professorin für Politikwissenschaft am Barnard College der Columbia University, stellt im Journal of Democracy eine Frage, die sich auch Deutschland stellen sollte: Warum werden demokratische Einrichtungen überhaupt so verletzlich, dass Politikerinnen und Politiker Erfolg haben können, die ihre Regeln und Normen infrage stellen? Ihre Antwort führt weit über Parteien und Parlamente hinaus. Demokratie besteht zwar aus politischen Einrichtungen. Ob sie funktioniert, hängt aber ebenso von den gesellschaftlichen Verhältnissen ab, auf denen diese Einrichtungen ruhen.

Mehr als politische Einrichtungen

Damit kehrt eine alte Erkenntnis der Demokratieforschung zurück: Eine gute Verfassung und regelmäßige Wahlen allein genügen nicht. Demokratie braucht eine Gesellschaft, deren Mitglieder ein Mindestmaß an Vertrauen, Zugehörigkeit und gemeinsamer Verantwortung miteinander verbindet.

Berman sieht genau diese Voraussetzungen in den USA gefährdet. Wirtschaftliche Ungleichheit und regionale Unterschiede sind gewachsen, soziale Aufstiegsmöglichkeiten haben abgenommen. Zugleich leben Menschen verschiedener politischer Lager zunehmend in unterschiedlichen gesellschaftlichen Welten. Bildung, Einkommen, Wohnort, Mediennutzung, kulturelle Einstellungen und Parteipräferenz fallen immer häufiger zusammen.

Menschen unzufrieden mit Zustand der Demokratie

Dass eine solche Unzufriedenheit nicht mit einer Ablehnung der Demokratie gleichzusetzen ist, zeigt der jüngste Demokratiemonitor der Bertelsmann Stiftung. Die grundsätzliche Unterstützung der liberalen Demokratie ist in Deutschland weiterhin bemerkenswert hoch. 82 Prozent der Befragten befürworten demokratische Werte überdurchschnittlich stark. Bei demokratischen Wahlen sind es sogar 91 Prozent. Zwischen 2019 und 2025 ist die Zustimmung in sechs der acht untersuchten Bereiche sogar leicht gestiegen. Die Diagnose einer Gesellschaft, die sich von der Demokratie als solcher abwendet, wäre also falsch.

Sehr viel kritischer urteilen die Menschen jedoch darüber, wie Demokratie im Alltag tatsächlich funktioniert. Besonders auffällig ist die Kluft bei den Parteien: 77 Prozent halten deren demokratische Aufgaben und Grundsätze für wichtig, aber nur 17 Prozent bewerten ihr tatsächliches Funktionieren überdurchschnittlich positiv. Bei Wahlen ist diese Kluft erheblich kleiner: 91 Prozent unterstützen ihre demokratischen Grundsätze, 65 Prozent sind auch mit ihrem praktischen Funktionieren zufrieden. Das Problem scheint also weniger darin zu liegen, dass die Menschen Demokratie nicht mehr wollen, als darin, dass sie mit einem Teil ihrer politischen Einrichtungen unzufrieden sind.

Wenn Unterschiede zu Lagern werden

Doch die Unzufriedenheit mit politischen Einrichtungen ist nur ein Teil des Problems. Hinzu kommt eine gesellschaftliche Entwicklung, auf die Berman besonders aufmerksam macht: Politische Unterschiede verbinden sich zunehmend mit sozialen Unterschieden. Entscheidend ist dabei nicht, dass Menschen verschiedener Meinung sind. Eine Demokratie kann erhebliche politische Gegensätze aushalten, solange ihre gesellschaftlichen Trennlinien sich überschneiden. Der konservative Nachbar kann Gewerkschafter sein, die linke Kollegin im selben Schützenverein, Stadt- und Landbewohner können dieselben wirtschaftlichen Interessen teilen. Politische Gegner begegnen einander dann in anderen Lebensbereichen immer wieder als Verbündete.

Gefährlicher wird es, wenn all diese Unterschiede zusammenfallen. Menschen mit verschiedenen Ansichten stehen sich dann nicht mehr einfach gegenüber, sondern gesellschaftliche Lager. Der politische Gegner erscheint nicht nur als jemand, der anders denkt, sondern als jemand, der anders lebt, andere Medien nutzt, andere Werte vertritt und einer anderen Welt angehört.

Aber was machen Wahlen mit uns?

An diesem Punkt lohnt es sich, Bermans Überlegung weiterzuführen. Denn politische Einrichtungen reagieren nicht bloß auf gesellschaftliche Spaltung. Sie können selbst dazu beitragen, wie Menschen gesellschaftliche Unterschiede wahrnehmen.

Wahlen sind unverzichtbar für die parlamentarische Demokratie. Sie ermöglichen friedliche Machtwechsel, machen Regierungen verantwortlich und geben grundsätzlich allen Wahlberechtigten dieselbe Stimme. Der Politikwissenschaftler Armin Schäfer, Professor für Vergleichende Politikwissenschaft an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz, der vor allem zu sozialer und politischer Ungleichheit, Wahlbeteiligung und politischer Vertretung forscht, weist sogar darauf hin, dass Wahlen gegenüber vielen anderen Beteiligungsformen sozial vergleichsweise wenig verzerrt sind. Gerade deshalb betrachtet er sinkende und sozial ungleiche Wahlbeteiligung als ernstes Problem.

Politik als Wettbewerb

Aber Wahlen haben eine zweite Seite. Sie organisieren Politik als Wettbewerb.

Parteien müssen Unterschiede sichtbar machen. Sie brauchen unterscheidbare Angebote, müssen Anhängerinnen und Anhänger mobilisieren und Gegnerinnen und Gegner schlagen. Wahlkämpfe verdichten vielschichtige politische Fragen auf Alternativen: dafür oder dagegen, Regierung oder Opposition, wir oder die anderen. Am Wahlabend steht fest, wer gewonnen und wer verloren hat.

Das ist kein Betriebsunfall der Wahldemokratie. Es ist ihre Funktionsweise. Die entscheidende Frage lautet deshalb: Was geschieht mit einer Gesellschaft, wenn politische Beteiligung überwiegend in dieser Wettbewerbsform stattfindet?

Parteien bündeln – und sortieren

Parteien haben historisch eine gewaltige demokratische Leistung erbracht. Sie bündeln Interessen, stellen politische Programme auf, gewinnen Personal für öffentliche Ämter und machen politische Entscheidungen zurechenbar. Eine Demokratie ohne organisierte politische Willensbildung hätte ihrerseits große Probleme.

Doch Parteien sortieren gesellschaftliche Konflikte zugleich in politische Lager.

Wenn die Bindekraft schwindet

Das muss nicht schädlich sein. Parteien können Gegensätze sogar befrieden, indem sie unterschiedliche Interessen innerhalb ihrer eigenen Organisation miteinander vermitteln. Die alten Volksparteien erfüllten genau diese Aufgabe: Arbeiterinnen und Arbeiter, Angestellte, Katholikinnen und Katholiken, Unternehmerinnen und Unternehmer oder unterschiedliche regionale Gruppen mussten innerhalb großer Parteien Kompromisse miteinander schließen.

Doch diese Bindekraft lässt nach. Der Soziologe Steffen Mau, Professor für Makrosoziologie an der Humboldt-Universität zu Berlin, weist darauf hin, dass die Rolle der Parteien als Orte gesellschaftlicher Willensbildung stark geschwächt ist. Gerade in Ostdeutschland herrsche bei vielen Menschen der Eindruck, „die da oben machen das irgendwie unter sich aus“. Die Partei ist dann nicht mehr unbedingt das Bindeglied zwischen Gesellschaft und Staat. Sie kann selbst als Teil einer politischen Welt erscheinen, zu der viele Bürgerinnen und Bürger keinen Zugang haben.

Geringes Vertrauen in Parteien

Wie groß diese Distanz inzwischen ist, lässt sich noch genauer bestimmen. Im Demokratiemonitor 2026 sagen nur 14 Prozent der Befragten, dass die Parteien die Anliegen der Bürgerinnen und Bürger ausreichend berücksichtigen. Auch das Vertrauen in ihre Fähigkeit, politische Probleme zu lösen, ist schwach. In einer von der Bertelsmann Stiftung angeführten Forsa-Umfrage vom Juni 2026 antworteten 55 Prozent auf die Frage, welcher Partei sie die Lösung der Probleme unserer Zeit am ehesten zutrauten: keiner.

Darin liegt ein bemerkenswerter Widerspruch: Die meisten Menschen halten Parteien weiterhin für einen notwendigen Bestandteil der Demokratie, sind aber mit ihrer tatsächlichen Arbeit ausgesprochen unzufrieden. Die Krise des Vertrauens in Parteien ist damit nicht dasselbe wie eine Krise des Vertrauens in die Demokratie. Gerade diese Unterscheidung ist für die Frage nach Bürgerräten wichtig. Es geht nicht darum, eine von den Bürgerinnen und Bürgern verworfene Demokratie zu ersetzen. Es geht darum, eine weiterhin breit unterstützte Demokratie um Verfahren zu ergänzen, die einige ihrer wahrgenommenen Schwächen ausgleichen können.

Politische Gleichheit endet nicht beim Wahlrecht

Die geringe Überzeugung, dass Parteien die Anliegen der Bürgerinnen und Bürger ausreichend berücksichtigen, ist nicht nur Ausdruck eines allgemeinen Vertrauensverlusts. Armin Schäfers Forschung zeigt, dass politische Teilhabe tatsächlich sozial ungleich verteilt ist. Menschen mit niedrigem Einkommen und geringerer Bildung gehen seltener wählen. Besonders ausgeprägt ist die Wahlenthaltung in sozial benachteiligten Wohngebieten. Wer in einem Umfeld lebt, in dem viele ebenfalls nicht wählen und Politik negativ betrachten, wird selbst eher von politischer Beteiligung abgehalten.

So kann ein Teufelskreis entstehen. Bestimmte gesellschaftliche Gruppen beteiligen sich weniger. Ihre Interessen finden politisch weniger Beachtung. Das wiederum senkt die Erwartung, durch Beteiligung etwas bewirken zu können.

Wessen Wünsche werden Politik?

Die Ungleichheit endet jedoch nicht bei der Frage, wer sich beteiligt. Sie reicht offenbar bis zu der Frage, wessen politische Wünsche sich in Entscheidungen wiederfinden. Die Politikwissenschaftlerin Lea Elsässer, die an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz zu sozialer Ungleichheit und politischer Vertretung forscht, und die Politikwissenschaftlerin Svenja Hense, deren Forschung sich unter anderem mit politischer Ungleichheit und politischem Verhalten beschäftigt, haben gemeinsam mit Armin Schäfer für Deutschland untersucht, wie stark die Zustimmung verschiedener gesellschaftlicher Gruppen zu konkreten politischen Vorhaben mit späteren Entscheidungen zusammenhing. In ihrer umfassenden Untersuchung werteten sie 746 politische Änderungsvorschläge aus, zu denen zwischen 1980 und 2013 Befragungen vorlagen, die die Bevölkerung möglichst wirklichkeitsgetreu abbildeten.

Das Ergebnis widerspricht dem demokratischen Ideal politischer Gleichheit. Entscheidungen entsprachen den politischen Vorstellungen höherer Berufs- und Bildungsgruppen deutlich häufiger als denen gesellschaftlich weniger begünstigter Gruppen – und zwar unabhängig davon, ob es um wirtschaftliche oder gesellschaftspolitische Fragen ging und welche Parteien regierten. Die Untersuchung zeigt damit eine systematisch ungleiche Bereitschaft der Politik, auf die Wünsche verschiedener gesellschaftlicher Gruppen einzugehen.

Entscheidungen zugunsten von Gutverdienenden

Besonders deutlich wird die Schieflage, wenn sich die Wünsche einkommensstarker und einkommensschwacher Menschen voneinander unterscheiden. Eine frühere Untersuchung von Elsässer, Hense und Schäfer zu 252 politischen Fragen zwischen 1998 und 2015 zeigte: Je stärker Menschen mit höherem Einkommen ein politisches Vorhaben unterstützten, desto eher wurde es beschlossen. Bei Menschen mit niedrigem Einkommen war ein solcher Einfluss nicht erkennbar – teilweise wurden Vorhaben sogar seltener beschlossen, wenn sie dort besonders viel Zustimmung fanden.

Damit geht es um mehr als die Frage, wer häufiger wählen geht. Soziale Ungleichheit kann sich zunächst in ungleicher politischer Beteiligung zeigen, dann in einer ungleichen gesellschaftlichen Zusammensetzung politischer Einrichtungen – und schließlich darin, wessen politische Wünsche eine größere Chance haben, in tatsächlichen Entscheidungen berücksichtigt zu werden.

Wer schafft es überhaupt ins Parlament?

Schäfer spricht deshalb vom „Verlust politischer Gleichheit“. Zwar hat bei der Wahl jede abgegebene Stimme dasselbe Gewicht. Aber nicht alle gesellschaftlichen Gruppen gelangen mit derselben Wahrscheinlichkeit bis zur Wahlurne, in Parteien, Parlamente oder andere politische Beteiligungsformen.

Wie stark die Auswahl auf dem Weg ins Parlament ist, zeigt die Zusammensetzung des 21. Deutschen Bundestages. Von seinen 630 Abgeordneten sind nur 204 Frauen, also 32,4 Prozent, obwohl Frauen etwas mehr als die Hälfte der Bevölkerung stellen. Noch drastischer fällt die berufliche Schieflage aus: 459 Abgeordnete – 72,9 Prozent – werden dem Berufsbereich Unternehmensorganisation, Recht und Verwaltung zugerechnet. Unter den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten arbeiten dagegen nur rund 20,5 Prozent im vergleichbaren Berufsbereich Unternehmensorganisation, Buchhaltung, Recht und Verwaltung.

Wer fehlt?

Am anderen Ende zeigt sich beinahe das umgekehrte Bild. Aus Rohstoffgewinnungs-, Produktions- und Fertigungsberufen stammen lediglich 20 Abgeordnete, also 3,2 Prozent des Bundestages. Unter den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten gehören dagegen rund 19,7 Prozent zu diesem Berufsbereich. Bei aller Vorsicht, die wegen der unterschiedlichen Grundgesamtheiten nötig ist: Menschen aus Produktionsberufen erreichen im Bundestag damit nur ungefähr ein Sechstel ihres Anteils an der Beschäftigtenstruktur.

Der Bundestag ist deshalb selbstverständlich demokratisch durch Wahlen berechtigt, für die Bevölkerung zu entscheiden. Aber er ist kein verkleinertes gesellschaftliches Abbild Deutschlands.

Die unsichtbare Auswahl vor der Beteiligung

Das Problem lässt sich auch nicht einfach dadurch lösen, zusätzlich zu Wahlen mehr offene Beteiligungsmöglichkeiten anzubieten. Schäfers Forschung zeigt einen unangenehmen Befund: Viele solcher Angebote werden überproportional von ohnehin gut ausgebildeten und politisch aktiven Menschen genutzt und können damit politische Ungleichheit sogar vergrößern.

Wie stark diese Selbstauswahl ausfallen kann, zeigte ausgerechnet das Auswahlverfahren des ersten vom Bundestag eingesetzten Bürgerrates „Ernährung im Wandel“.

Wer sich freiwillig meldet

Zunächst wurden zufällig Menschen angeschrieben und gefragt, ob sie grundsätzlich zur Teilnahme bereit wären. Unter denjenigen, die sich daraufhin freiwillig meldeten, hatten 71,5 Prozent einen Hochschul- oder Fachschulabschluss. In der Bevölkerung gehörten damals lediglich 26,3 Prozent zu dieser Bildungsgruppe.

Hätte man einfach diejenigen genommen, die sich meldeten, wäre also eine massive soziale Schieflage entstanden – obwohl die ursprüngliche Einladung zufällig erfolgt war.

Das Los korrigiert die Schieflage

Genau hier griff das geschichtete Losverfahren ein. Aus dem Kreis der Teilnahmebereiten wurde anschließend nach bestimmten Merkmalen so ausgelost, dass der Bürgerrat der Bevölkerung möglichst ähnlich war. Unter den ursprünglich ausgewählten Mitgliedern hatten schließlich 23 Prozent einen niedrigen, 61 Prozent einen mittleren und nur 16 Prozent einen hohen Bildungsabschluss. Selbst beim letzten Präsenztreffen lagen die Anteile noch bei 23, 62 und 14 Prozent.

Das ist ein bemerkenswertes kleines demokratisches Experiment: Zwischen Einladung und tatsächlicher Beteiligung zeigte sich zunächst dieselbe soziale Auswahl, die viele herkömmliche Beteiligungsverfahren prägt. Das Los korrigierte sie anschließend.

Zwei verschiedene Arten der Vertretung

Darin liegt ein oft unterschätzter Unterschied zwischen Wahl und Los.

Das Los macht Menschen nicht deshalb zu einem besseren Abbild der Gesellschaft, weil zufällig ausgewählte Bürgerinnen und Bürger irgendwie bessere politische Urteile fällen würden. Es ermöglicht vielmehr, gesellschaftliche Schieflagen zu korrigieren, die auf dem langen Weg über politisches Interesse, Parteibeitritt, innerparteiliche Auswahl, Kandidatur und Wahl entstehen.

Wahl und Los leisten Verschiedenes

Der Bundestag erhält seine demokratische Vertretungsmacht durch die Wahl. Ein Bürgerrat kann dagegen durch das Los die gesellschaftliche Zusammensetzung der Bevölkerung wesentlich genauer abbilden.

Beides ist nicht dasselbe. Und gerade deshalb können sich beide Formen ergänzen.

Auch Bürgerräte haben blinde Flecken

Allerdings zeigt auch der Bundestags-Bürgerrat die Grenzen des Verfahrens. Menschen mit Einwanderungsgeschichte waren bei der Auswahl kein eigenes Merkmal. Von 107 Teilnehmerinnen und Teilnehmern, für die entsprechende Angaben vorlagen, hatten nur elf – rund zehn Prozent – eine Einwanderungsgeschichte. In der Bevölkerung lag der Anteil damals bei ungefähr 30 Prozent. Die wissenschaftliche Auswertung des Bürgerrates bezeichnet diese Abweichung ausdrücklich als Schwäche der gesellschaftlichen Abbildung.

Das Los allein genügt also nicht. Entscheidend ist, wie ausgelost wird.

Die Demokratie muss auf die Menschen zugehen

Eine einfache Zufallsauswahl kann gesellschaftliche Ungleichheiten fortschreiben, weil Menschen mit höherer Bildung und größerem politischen Interesse einer Einladung häufiger folgen. Ein gutes Losverfahren muss deshalb gesellschaftliche Vielfalt gezielt absichern und Gruppen mit niedriger Teilnahmebereitschaft gegebenenfalls besonders ansprechen.

Der Soziologe Peter C. Dienel, Professor an der Bergischen Universität Wuppertal und Erfinder der Planungszelle, eines Vorläufers heutiger Bürgerräte, erkannte dieses Problem schon vor Jahrzehnten. Er wollte weder die Parteiendemokratie abschaffen noch politische Entscheidungen einfach an Bürgerinitiativen oder Volksabstimmungen übertragen.

Dienels ergänzungsbedürftige Demokratie

Sein Ausgangspunkt war vielmehr, dass die Demokratie ihre Verfahren weiterentwickeln müsse. Die Parteiendemokratie sei „ergänzungsbedürftig“. Seine Planungszelle sollte Bürgerinnen und Bürgern faire Begegnungen von Angesicht zu Angesicht ermöglichen und sich zugleich in die bestehenden politischen Entscheidungswege einfügen.

Das Los verändert dabei eine scheinbar nebensächliche, tatsächlich aber grundlegende Frage: Wer kommt überhaupt in den Raum?

Wer kommt in den Raum?

Bei Wahlen müssen Menschen entscheiden, wer sie vertreten soll. In Parteien müssen Menschen zunächst selbst aktiv werden. Zu Bürgerversammlungen kommen diejenigen, die kommen wollen. Bei Volksbegehren engagieren sich diejenigen, die sich besonders stark für ein Thema interessieren.

Beim Bürgerrat wird die Richtung umgekehrt: Die Demokratie geht auf die Menschen zu.

Eine andere Logik der Politik

Noch grundlegender ist der Unterschied, sobald der Bürgerrat seine Arbeit aufnimmt.

Eine Partei hat einen guten Grund, Unterschiede zum politischen Gegner herauszustellen. Kandidatinnen und Kandidaten müssen Konkurrentinnen und Konkurrenten besiegen. Eine Oppositionspartei profitiert möglicherweise davon, wenn die Regierung schlecht dasteht. Wahlkampf belohnt Zuspitzung, Wiedererkennbarkeit und Mobilisierung.

Keine Wiederwahl, kein Gegner

Für die ausgelosten Teilnehmerinnen und Teilnehmer eines Bürgerrates gelten diese Anreize nicht.

Sie müssen nicht wiedergewählt werden. Sie müssen keine Partei profilieren. Sie müssen keine Anhänger mobilisieren und keinen politischen Gegner besiegen. Nach einigen Wochen oder Monaten kehren sie in ihr gewöhnliches Leben zurück.

Andere Regeln, andere Anreize

Die Politikwissenschaftlerin Hélène Landemore, Professorin für Politikwissenschaft an der Yale University, sieht darin einen grundlegenden Vorzug ausgeloster Vertretung. Die heutige parlamentarische Demokratie öffne den Zugang zur politischen Macht tatsächlich nur bestimmten gesellschaftlichen Gruppen. Ihr Gegenentwurf einer „offenen Demokratie“ soll gewöhnliche Bürgerinnen und Bürger durch Losverfahren unmittelbar ins Zentrum politischer Beratung bringen.

Es geht dabei nicht darum, dass zufällig ausgewählte Menschen von Natur aus vernünftiger wären als Politikerinnen und Politiker. Der entscheidende Punkt liegt in den Verfahrensregeln: Andere Regeln erzeugen andere Anreize.

Der Gegner sitzt plötzlich neben einem

Damit kommen Bürgerräte unmittelbar zu Bermans Ausgangsproblem zurück.

Wenn moderne Gesellschaften darunter leiden, dass sich gesellschaftliche Gruppen immer weniger begegnen, erzeugt ein gut zusammengesetzter Bürgerrat absichtlich eine solche Begegnung. Die Akademikerin aus der Großstadt sitzt neben dem Handwerker aus einer Kleinstadt, die AfD-Wählerin neben dem Grünen-Wähler, der Rentner neben der Studentin, Menschen mit und ohne Einwanderungsgeschichte beraten dieselbe Frage.

Vom Lager zur gemeinsamen Aufgabe

Im Wahlkampf können sie gegnerischen Lagern angehören. Im Bürgerrat haben sie eine gemeinsame Aufgabe.

Sie müssen einander nicht überzeugen. Sie müssen ihre grundlegenden politischen Überzeugungen nicht aufgeben. Aber sie können den anderen nicht mehr so leicht auf sein Parteietikett reduzieren. Sie hören, warum er zu seiner Auffassung gelangt ist, welche Erfahrungen dahinterstehen und welche Interessen berücksichtigt werden müssen.

Kreuzende Beziehungen

Damit erzeugt der Bürgerrat im Kleinen genau jene sich kreuzenden gesellschaftlichen Beziehungen, deren Verschwinden Berman für gefährlich hält.

Funktioniert das tatsächlich?

Die Vorstellung klingt beinahe zu schön: Man setzt Menschen unterschiedlicher politischer Überzeugung an einen Tisch, lässt sie miteinander reden – und die gesellschaftlichen Gegensätze verschwinden.

So einfach ist es nicht.

Gespräch kann Gegensätze auch verschärfen

Die internationale Forschung zeigt sogar, dass gewöhnliche Gruppendiskussionen politische Gegensätze verschärfen können. Menschen bestätigen einander in ihren Auffassungen, Gleichgesinnte schaukeln sich gegenseitig hoch.

Bei gut gestalteten Beratungsverfahren sieht das Bild jedoch anders aus. Entscheidend sind eine vielfältige Zusammensetzung, ausgewogene Informationen, unterschiedliche Fachmeinungen, ausreichend Zeit, eine unabhängige Gesprächsleitung und Regeln, die gegenseitiges Zuhören fördern.

Auf die Gestaltung kommt es an

Unter diesen Bedingungen finden Untersuchungen sowohl eine Annäherung politischer Standpunkte als auch eine Verringerung der Feindseligkeit zwischen gegnerischen politischen Gruppen.

Das ist ein entscheidender Unterschied: Nicht das Gespräch allein wirkt. Es kommt darauf an, wie demokratisches Gespräch organisiert wird.

Amerika in einem Raum

Besonders eindrucksvoll zeigte sich das 2019 bei „America in One Room“. 523 amerikanische Wählerinnen und Wähler kamen für mehrere Tage zusammen. Die Gruppe war so zusammengesetzt, dass sie die amerikanische Wählerschaft möglichst gut abbildete. Republikanerinnen und Republikaner, Demokratinnen und Demokraten und Unabhängige berieten gemeinsam über Einwanderung, Wirtschaft, Gesundheitsversorgung, Außenpolitik und Umwelt.

Vor und nach dem Treffen wurden ihre politischen Einstellungen gemessen und mit denen einer Vergleichsgruppe verglichen.

Weniger Feindseligkeit

Bei zahlreichen stark umstrittenen Sachfragen näherten sich die Standpunkte an. Besonders weit auseinanderliegende Ausgangspositionen bewegten sich häufig in Richtung Mitte. Aber noch etwas anderes geschah: Auch die Abneigung gegenüber Anhängerinnen und Anhängern der jeweils anderen politischen Seite nahm ab.

Das berührt Bermans Diagnose unmittelbar. Gesellschaftliche Lager müssen offenbar nicht zwangsläufig immer weiter auseinanderdriften. Unter geeigneten Bedingungen können Menschen ihre politischen Unterschiede behalten und zugleich ihre Feindseligkeit gegenüber der Gegenseite verringern.

Aus Lagern werden Menschen

Sie wechseln nicht unbedingt ihre politische Überzeugung. Sie erfahren etwas anderes: Die Menschen auf der anderen Seite haben Gründe für ihre Auffassungen.

Aus „den Republikanern“, „den Linken“ oder „den Rechten“ werden konkrete Menschen.

Demokratie verändert Meinungen anders

Hier zeigt sich ein Unterschied, der über Bürgerräte hinausweist.

Wahlen messen politische Auffassungen zu einem bestimmten Zeitpunkt. Bürgerinnen und Bürger entscheiden sich aufgrund der Informationen und Erfahrungen, über die sie verfügt, für eine Partei. Die Demokratie zählt diese Entscheidung.

Von der Meinung zum Urteil

Ein Bürgerrat stellt eine andere Frage.

Nicht: Was denkst du jetzt?

Sondern: Zu welchem Urteil gelangst du, nachdem du dich gründlich mit dem Problem beschäftigt, unterschiedliche Fachleute gehört, Betroffene kennengelernt und mit Menschen gesprochen hast, die ganz anders darüber denken?

Wenn die eigene Stimme zählt

Der amerikanische Demokratietheoretiker und frühere Abgeordnete Terrill Bouricius, der sich seit vielen Jahren mit Losverfahren und einer Erneuerung demokratischer Einrichtungen beschäftigt, hält diesen Unterschied für grundlegend. Bei einer Massenwahl ist der Einfluss einer einzelnen Stimme verschwindend gering. Für den Einzelnen besteht deshalb nur ein begrenzter Anreiz, Wochen darauf zu verwenden, schwierige Sachfragen zu studieren. Im ausgelosten Gremium ändert sich die Lage. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer wissen, dass ihre Arbeit und ihr Urteil tatsächlich zählen.

Die Politikwissenschaftlerin Patrizia Nanz, die seit vielen Jahren zu Bürgerbeteiligung und zur Zukunft der Demokratie forscht und heute Präsidentin des Europäischen Hochschulinstituts in Florenz ist, und der Politik- und Sozialwissenschaftler Claus Leggewie, Professor an der Justus-Liebig-Universität Gießen und langjähriger Forscher zu Demokratie, Gesellschaft und politischer Kultur, haben mit ihrem Vorschlag einer „Konsultative“ genau diese andere Form demokratischer Willensbildung starkgemacht: ausgeloste Bürgergremien als dauerhaft verankerte Ergänzung der parlamentarischen Demokratie.

Die Erfahrung, etwas bewirken zu können

Für Steffen Mau liegt darin gerade in Ostdeutschland eine besondere Chance. Dort wurde nach 1990 das westdeutsche Parteiensystem weitgehend übernommen, obwohl Parteien gesellschaftlich schwächer verwurzelt waren. Die Hoffnungen der friedlichen Revolution auf andere Formen demokratischer Beteiligung spielten beim Aufbau der gesamtdeutschen politischen Ordnung kaum eine Rolle.

Mau schlägt deshalb Bürgerräte ausdrücklich nicht als Ersatz der parlamentarischen Demokratie vor, sondern als Ergänzung. Er erhofft sich von ihnen „Selbstwirksamkeitserfahrungen“ und eine „relative Immunität gegenüber Extremismen“.

Von Zuschauenden zu Beratenden

Sein Gedanke trifft den Kern des Problems. Demokratie wird für die meisten Menschen gegenwärtig überwiegend passiv erfahren: Politikerinnen und Politiker reden, Bürgerinnen und Bürger hören zu. Parteien stellen Kandidatinnen und Kandidaten auf, Bürgerinnen und Bürger wählen. Regierungen entscheiden, Bürgerinnen und Bürger beurteilen sie bei der nächsten Wahl.

Im Bürgerrat verändert sich die Rolle. Bürgerinnen und Bürger werden für eine begrenzte Zeit selbst zu Beratenden.

Wie sich dieser Rollenwechsel aus der Sicht der Beteiligten anfühlen kann, zeigen Stimmen aus dem Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“. „Ich habe mich zum ersten Mal als ‚mündiger‘ Bürger gefühlt, dessen Meinung gefragt ist“, berichtete ein Mitglied. Eine andere Stimme formulierte die politische Funktion des Verfahrens so: „Der Bürgerrat kann der Politik einen Spiegel vorhalten, sie antreiben und zu Antworten ermutigen.“

Auch Unzufriedene sind erreichbar

Wie wichtig das sein kann, zeigt eine Untersuchung des polnischen Bürgerrates zur Energiearmut. Forscherinnen und Forscher wollten wissen, ob solche Verfahren nur jene Menschen erreichen, die der Demokratie ohnehin positiv gegenüberstehen.

Nach ihrer Teilnahme berichteten die Bürgerinnen und Bürger über größeres politisches Interesse, mehr Wissen und ein stärkeres Gefühl politischer Selbstwirksamkeit. Bemerkenswert war, dass solche Wirkungen nicht auf politisch gemäßigte oder bereits zufriedene Menschen beschränkt waren. Auch bei politisch unzufriedenen und radikaler eingestellten Teilnehmerinnen und Teilnehmern zeigten sich Veränderungen.

Keine Umerziehung

Das ist kein Beleg dafür, dass Bürgerräte Extremismus beseitigen. Und es wäre fatal, sie als Mittel zur politischen Umerziehung von AfD-Wählerinnen und -Wählern zu verstehen.

Der Befund widerlegt aber eine pessimistische Annahme: Menschen mit starkem Misstrauen gegenüber der Politik sind nicht zwangsläufig für demokratische Erfahrungen verloren.

Der Streit verschwindet nicht

Auch Irland liefert dafür Anschauungsmaterial. Der dortige Bürgerrat beriet 2016 und 2017 über die Abtreibungsregelung – ein Thema, das die irische Gesellschaft über Jahrzehnte tief gespalten hatte.

Der Bürgerrat löste diesen moralischen Konflikt nicht auf. Das wäre auch nicht seine Aufgabe gewesen. Menschen blieben unterschiedlicher Auffassung.

Konflikt ohne Feindschaft

Aber der Streit änderte seine Form.

Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer hörten Fachleute, Betroffene und Vertreterinnen und Vertreter unterschiedlicher Positionen. Wissenschaftliche Untersuchungen der Beratungen zeigen, dass das Verfahren eine vielschichtige Auseinandersetzung mit Argumenten ermöglichte.

Eine andere Form des Streits

Darin könnte eine zentrale demokratische Leistung von Bürgerräten liegen: Demokratie braucht nicht weniger Konflikt. Sie braucht Verfahren, in denen Konflikt nicht zwangsläufig in Feindschaft übersetzt wird.

Die Grenze des Bürgerrates

Gerade die Forschung mahnt aber zur Vorsicht.

Beim französischen Klima-Bürgerrat entstand innerhalb des Gremiums erhebliches gegenseitiges Vertrauen. Teilnehmerinnen und Teilnehmer vertrauten schließlich sogar den Arbeitsgruppen, denen sie selbst nicht angehört hatten.

Im Raum stärker als außerhalb

Außerhalb des Bürgerrates war die Wirkung wesentlich schwächer.

Das ist eine der wichtigsten Grenzen des Verfahrens: Bürgerräte können nachweislich Menschen verändern, die an ihnen teilnehmen. Viel schwieriger ist es, diese Erfahrung auf Millionen Menschen zu übertragen, die nicht dabei waren.

Ein Verfahren allein reicht nicht

Ein Bürgerrat aus 100 oder 160 Menschen kann deshalb nicht allein eine gespaltene Gesellschaft befrieden.

Das spricht allerdings weniger gegen Bürgerräte als gegen die Vorstellung, alle paar Jahre ein einzelnes solches Verfahren könne eine Demokratie grundlegend verändern.

Beteiligung kann auch enttäuschen

Wer Menschen einlädt, mehrere Wochenenden ihres Lebens zu opfern, Fachleute anzuhören, miteinander zu beraten und Empfehlungen zu erarbeiten, erzeugt Erwartungen.

Wenn diese Empfehlungen anschließend in einer Schublade verschwinden, kann aus einer Erfahrung demokratischer Selbstwirksamkeit das Gegenteil werden: die Erfahrung, dass man zwar reden durfte, aber niemand zuhört.

Wirkung braucht Folgen

Untersuchungen aus Irland zeigen, dass die Wirkung eines Bürgerrates auf die Gesamtbevölkerung wesentlich davon abhängen kann, was anschließend mit seinen Empfehlungen geschieht. Wenn politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger die Ergebnisse ernsthaft berücksichtigen, kann die Zustimmung zu der Entscheidung steigen.

Besonders interessant: Dieser Effekt war bei Menschen mit geringem politischen Vertrauen besonders ausgeprägt.

Wer beteiligt, muss antworten

Daraus folgt eine einfache demokratische Regel:

Wer beteiligt, muss antworten.

Ein Parlament muss Empfehlungen eines Bürgerrates nicht übernehmen. Die gewählten Abgeordneten behalten die Entscheidungshoheit. Aber sie sollten öffentlich erklären, welche Empfehlungen sie übernehmen, welche sie verändern und welche sie ablehnen – und warum.

Schweigen ist keine Antwort

Ein Bürgerrat darf beraten. Ein Parlament darf anders entscheiden. Aber es sollte nicht schweigen.

Auch Politikerinnen und Politiker haben diese Verbindung von Bürgerrat und parlamentarischer Demokratie hervorgehoben. „Demokratie geht uns alle an. Im Bürgerrat ‚Ernährung im Wandel‘ wurde Demokratie gelebt, in einem Klima von Offenheit, Neugier und Mut zum sachlichen Austausch“, bilanzierte die damalige Bundestagspräsidentin Bärbel Bas. Der FDP-Abgeordnete Stephan Thomae sah im Bürgerrat sogar „einen Weg, eine Verbesserung des Parlaments und der Politik als solcher zu bewerkstelligen“. Bürgerräte stehen in dieser Sichtweise nicht gegen die parlamentarische Demokratie. Sie können ihr etwas hinzufügen.

Was die AfD begünstigt

All das verändert den Blick auf den Erfolg der AfD.

Ihre Stärke lässt sich selbstverständlich nicht allein aus einer Krise demokratischer Beteiligung erklären. Rechtsextreme, nationalistische und fremdenfeindliche Einstellungen haben eigenständige Ursachen. Gesellschaftliche Entfremdung entschuldigt keine politische Entscheidung.

Die Krise begann früher

Aber es wäre ebenso falsch, die demokratische Krise ausschließlich als Folge des Aufstiegs der AfD zu betrachten.

Eine Partei, deren Erzählung wesentlich auf dem Gegensatz zwischen „Volk“ und „politischer Klasse“ beruht, findet besonders günstige Bedingungen vor, wenn Menschen tatsächlich den Eindruck haben, die Politik bilde eine abgeschlossene gesellschaftliche Welt.

Nutznießerin und Verstärkerin

Die AfD ist damit zugleich Nutznießerin und Verstärkerin einer gesellschaftlichen Entwicklung, die lange vor ihrem Aufstieg begonnen hat.

Bürgerräte besitzen gegenüber dieser Erzählung einen bemerkenswerten Vorteil. Man kann einem Parlament vorwerfen, dass dort bestimmte Berufs- und Bildungsgruppen überrepräsentiert sind. Man kann Parteien als Berufspolitikerbetrieb angreifen. Aber es ist erheblich schwieriger, einen nach Alter, Geschlecht, Bildung, Wohnort und weiteren Merkmalen ausgelosten Querschnitt der Bevölkerung als „die da oben“ abzutun.

Aus der Mitte der Gesellschaft

Mau sieht darin eine gewisse Widerstandsfähigkeit von Bürgerräten gegenüber dem Vorwurf einer abgehobenen politischen Führungsschicht. Ihre Teilnehmerinnen und Teilnehmer kommen sichtbar aus der Mitte der Gesellschaft.

Nicht Wahlen gegen Losverfahren

Aus all dem sollte keine falsche Alternative entstehen: hier schlechte Wahlen, dort gute Bürgerräte.

Wahlen leisten etwas, was ein Bürgerrat nicht leisten kann. Sie erlauben der gesamten wahlberechtigten Bevölkerung gleichzeitig, Regierungen zu bestätigen oder abzuwählen. Sie ermöglichen politische Richtungsentscheidungen. Sie machen Verantwortung sichtbar. Und trotz aller sozialen Unterschiede sind sie, wie Armin Schäfer zeigt, sozial weniger verzerrt als viele freiwillige Beteiligungsverfahren.

Was Bürgerräte zusätzlich leisten

Bürgerräte können dafür etwas leisten, was Wahlen kaum leisten können: Menschen mit sehr unterschiedlichen Lebenswirklichkeiten zusammenbringen, ihnen Zeit zum Lernen geben, sie aus dem unmittelbaren Parteienwettbewerb herausnehmen und aus spontanen Meinungen abgewogene Urteile entstehen lassen.

Gerade die Verschiedenheit beider Verfahren könnte ihre Stärke sein.

Zwei unterschiedliche Fragen

Wahlen beantworten die Frage: Wer soll regieren?

Bürgerräte beantworten eine andere: Was würden unterschiedliche Bürgerinnen und Bürger empfehlen, wenn sie gemeinsam Zeit hätten, sich gründlich mit einem Problem zu beschäftigen?

Eine lebendige Demokratie braucht möglicherweise beides.

Von einzelnen Bürgerräten zur demokratischen Einrichtung

Damit führt die Forschung noch zu einer weitergehenden Schlussfolgerung.

Wenn die stärksten Wirkungen bei den Menschen auftreten, die selbst an Bürgerräten teilnehmen, dann reicht es langfristig nicht, alle paar Jahre hundert zufällig ausgewählte Bürgerinnen und Bürger zusammenzurufen.

Dauerhafte Erfahrung statt Ausnahme

Die eigentliche demokratische Wirkung könnte entstehen, wenn Bürgerräte zu einer dauerhaften Einrichtung des politischen Systems würden: auf Bundesebene, in den Ländern und in den Kommunen. Wenn das Los zur Institution wird.

Dann hätten über Jahre und Jahrzehnte nicht Hunderte, sondern Zehntausende Menschen die Erfahrung gemacht, selbst an politischen Beratungen mitzuwirken. In Familien, Betrieben, Vereinen und Nachbarschaften gäbe es Menschen, die einmal ausgelost worden wären.

Wenn Bürgerräte normal werden

Bürgerräte wären dann kein außergewöhnliches Beteiligungsvorhaben mehr, über das Politik und Medien gelegentlich berichten. Sie würden zur normalen demokratischen Erfahrung.

Genau in diese Richtung weisen Patrizia Nanz und Claus Leggewie mit ihrem Vorschlag einer dauerhaft eingerichteten „Konsultative“. Auch Hélène Landemore denkt das Los nicht als gelegentliche Ergänzung, sondern als Bestandteil einer grundlegend offeneren Demokratie.

Die Brandmauer reicht nicht

Damit führt Bermans Analyse zu einer unbequemen Schlussfolgerung für den deutschen Umgang mit der AfD. Eine Demokratie kann sich nicht ausschließlich dadurch verteidigen, dass sie ihre Gegner abwehrt.

Brandmauern können politische Zusammenarbeit begrenzen. Gerichte schützen die Verfassung. Der Verfassungsschutz beobachtet extremistische Bestrebungen. All das kann notwendig sein. Nichts davon beantwortet jedoch die Frage, warum Menschen den Eindruck gewinnen, demokratische Politik habe mit ihnen selbst immer weniger zu tun.

Die Nebenwirkungen des politischen Betriebs

Noch weniger beantwortet es die Frage, ob unsere demokratischen Verfahren unbeabsichtigte Nebenwirkungen erzeugen: soziale Auswahl, Berufspolitikertum, kurze Zeithorizonte, Lagerbildung und den Zwang, gesellschaftliche Gegensätze immer wieder in Gewinner und Verlierer zu übersetzen.

Peter C. Dienel stellte deshalb bereits vor Jahrzehnten nicht die Demokratie infrage, sondern ihre Verfahren. Die Parteiendemokratie sei „ergänzungsbedürftig“.

Demokratie ist mehr als Wählen

Hélène Landemore formuliert die Herausforderung heute weitergehend: Demokratie dürfe nicht mit Wahlen gleichgesetzt werden. Demokratische Vertretung könne auch durch das Los entstehen – und gewöhnlichen Menschen einen Zugang zur politischen Macht eröffnen, den Wahldemokratien nur einer kleinen Minderheit gewähren.

Steffen Mau kommt aus der Analyse der deutschen Gegenwart zu einer ähnlichen Folgerung. Er bezeichnet sich als „Freund von Bürgerräten als Ergänzung der Parteiendemokratie“: als Orte, an denen Menschen sachbezogen miteinander sprechen und Kompromisse schließen können.

Vielleicht liegt das Problem tiefer

Die eigentliche Frage lautet deshalb nicht, ob Bürgerräte die AfD schwächen.

Sie lautet, welche Art von Demokratie eine Gesellschaft hervorbringt, wenn ihre Bürgerinnen und Bürger Politik fast ausschließlich als Zuschauerinnen und Zuschauer eines Wettbewerbs zwischen Parteien erleben.

Was der Wahldemokratie fehlt

Wahlen verlangen Entscheidungen. Parteien brauchen Unterschiede. Wahlkämpfe brauchen Zuspitzung. Demokratie braucht all das – aber vielleicht braucht sie noch etwas anderes.

Orte, an denen niemand die nächste Wahl gewinnen muss.

Orte des gemeinsamen Beratens

Orte, an denen die zufällig ausgewählte Verkäuferin dieselbe politische Bedeutung besitzt wie der Professor, der Unternehmer oder die Parteifunktionärin.

Orte, an denen Menschen nicht als Wählergruppen, Zielgruppen oder politische Lager erscheinen, sondern zunächst als Bürgerinnen und Bürger.

Wo der Gegner nicht besiegt werden muss

Orte, an denen ein politischer Gegner nicht besiegt werden muss, weil man am Ende gemeinsam eine Empfehlung erarbeiten soll.

Bürgerräte sind keine Wunderwaffe gegen gesellschaftliche Spaltung. Sie können Ungleichheit nicht beseitigen, keine leistungsfähige Verwaltung ersetzen und schlechte Politik nicht verhindern. Wenn ihre Empfehlungen anschließend folgenlos bleiben, können sie sogar neues Misstrauen erzeugen.

Aber sie verändern die Spielregeln

Aber sie verändern die Spielregeln.

Aus Konkurrenten werden Beratende. Aus Zuschauerinnen und Zuschauern werden Beteiligte. Aus einer Stimme unter Millionen wird eine Person, der zugetraut wird, sich ein Urteil zu bilden.

Was die Forschung zusammenführt

Sheri Berman beschreibt eine Gesellschaft, deren Gruppen einander immer fremder werden. Armin Schäfer zeigt eine Demokratie, in der soziale Ungleichheit zu politischer Ungleichheit werden kann. Steffen Mau beschreibt Menschen, denen die Erfahrung politischer Selbstwirksamkeit fehlt. Dienel, Nanz und Leggewie, Landemore und Bouricius weisen auf unterschiedliche Weise darauf hin, dass Wahlen und Parteien nicht die einzig denkbaren Verfahren demokratischer Willensbildung sind.

Die Forschung fügt inzwischen etwas Entscheidendes hinzu: Unter geeigneten Bedingungen können ausgeloste und beratende Verfahren tatsächlich einige jener Veränderungen bewirken, die diese Überlegungen erwarten lassen – mehr politische Selbstwirksamkeit, mehr Verständnis für andere Standpunkte und weniger Feindseligkeit zwischen politischen Lagern.

Keine Wunderwaffe – aber mehr als ein Versuch

Nicht immer. Nicht bei jedem. Und schon gar nicht automatisch in der gesamten Gesellschaft.

Aber häufig genug, um die Frage ernst zu nehmen, ob Bürgerräte weiterhin eine gelegentliche Ergänzung bleiben sollten.

Mehr Zutrauen

Vielleicht ist die wichtigere Antwort auf die Krise der Demokratie deshalb nicht, den Bürgerinnen und Bürgern die bestehende Demokratie immer besser zu erklären.

Eine Demokratie, die unter Vertrauensverlust leidet, sollte ihnen nicht nur erklären, warum sie ihr vertrauen sollen.

Sie könnte ihnen selbst mehr zutrauen.

Hinweis: Das Bild zu diesem Artikel wurde mit Hilfe einer KI erstellt.